A reforma tributária introduzida pela Emenda Constitucional 132/23 alterou de modo significativo a tributação sobre o consumo no Brasil, ao instituir um modelo de imposto sobre valor agregado dual composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), administrado de forma compartilhada por estados, Distrito Federal e municípios, e pela Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal.

Além da criação desses tributos, a emenda inseriu no art. 145 da Constituição Federal o parágrafo 3º, que determina expressamente que o Sistema Tributário Nacional deve observar princípios como a simplicidade, a transparência, a justiça tributária, a cooperação e a defesa do meio ambiente. A consagração da simplicidade em nível constitucional transforma esse princípio em parâmetro vinculante para a elaboração de normas, atos administrativos e interpretação jurisprudencial.

O novo papel jurídico do princípio da simplicidade

Com a constitucionalização da simplicidade, a legislação tributária, os regulamentos, as obrigações acessórias e a atuação administrativa passam a ser avaliados à luz de exigências de clareza, previsibilidade e cognoscibilidade. Doutrina relevante aponta que simplicidade e transparência se associam à segurança jurídica e à confiança do contribuinte: normas devem permitir que os destinatários antecipem as consequências tributárias de suas operações.

No entanto, a redução nominal do número de tributos não garante, por si só, simplificação efetiva. A existência de dois tributos com base normativa semelhante — mas administrados por autoridades distintas — pode preservar, ou mesmo recriar, complexidade operacional, principalmente se mantiver tratamentos diferenciados, múltiplas alíquotas ou dificuldades semânticas e procedimentais.

Transição extensa: coexistência de regimes e seus efeitos

A própria Emenda Constitucional 132/23 previu uma transição longa, que impõe a convivência entre tributos antigos e novos, sistemas distintos de creditamento, legislações produzidas por diferentes autoridades, documentos fiscais em adaptação e regras setoriais específicas. Em 2026, por exemplo, PIS e Cofins permanecerão vigentes enquanto a CBS e o IBS são inseridos em documentos fiscais em caráter de teste; já a convivência entre ICMS, ISS e IBS terá duração ainda maior, estendendo-se por diversas etapas até 2032 e além, no que tange a efeitos remanescentes.

A extinção formal de um tributo não extingue automaticamente seus efeitos jurídicos. Créditos acumulados, autos de infração, benefícios fiscais em curso, contratos de longo prazo, compensações e processos judiciais podem prolongar a relevância econômica do regime anterior muito depois da data formal de extinção.

Custos de conformidade e desafios operacionais

Enquanto os regimes antigos e novos permanecerem ativos, os contribuintes e as administrações públicas suportarão custos de conformidade adicionais. São exemplos:

  • apurações e escriturações paralelas;
  • conciliações entre documentos fiscais, escrituração e pagamentos;
  • manutenção de cadastros duplicados e gestão de créditos de diferentes origens;
  • defesa em fiscalizações conduzidas por autoridades distintas;
  • atualizações frequentes de leiautes, notas técnicas e sistemas.

Além do impacto financeiro direto — com investimentos em tecnologia e consultoria —, há custos temporais e psicológicos derivados da incerteza interpretativa e da necessidade de treinamento e adaptação permanente.

Coordenação institucional como conditio sine qua non da simplicidade

A adoção do IVA dual atribui a administração da CBS à administração federal e delega a gestão do IBS a um comitê gestor vinculado aos entes subnacionais. Embora as bases legais possam ser próximas, a divisão administrativa aumenta o risco de interpretações divergentes sobre incidência, creditamento, documentação e procedimentos.

Especialistas defendem que a harmonização normativa e procedimental deve ser um dever permanente das autoridades. Sem convergência interpretativa e integração tecnológica, o IVA dual pode acabar funcionando como dois sistemas paralelos, ampliando a litigiosidade e gerando cargas distintas entre setores e cadeias econômicas.

A concretização do princípio da simplicidade depende, portanto, mais de atos coordenados — atos conjuntos, sistemas integrados de TI, canais uniformes de comunicação e coerência decisória entre administrações — do que da mera reprodução de normas semelhantes em diplomas distintos.

Justificativas e limites da complexidade transitória

Documentos institucionais e estudos acadêmicos apontam quatro justificativas principais para a transição gradual: preservação da arrecadação para evitar rupturas fiscais, respeito ao equilíbrio federativo, necessidade de adaptação tecnológica e de aderência contratual e a mitigação de impactos abruptos sobre cadeias produtivas. Sob essa ótica, alguma complexidade temporária pode ser admitida como preço institucional por uma migração menos disruptiva.

No entanto, a crítica central refere-se ao risco de que instrumentos temporários se perpetuem, de que novas obrigações sejam somadas sem a efetiva eliminação das anteriores e de que regimes especiais proliferem ao longo do processo legislativo. Se essas situações ocorrerem, a transição poderá tornar-se fonte permanente de complexidade, contrariando o espírito do art. 145, § 3º.

Pontos de atenção práticos

  • Monitoramento e métricas: estabelecer indicadores claros para medir a redução dos custos de conformidade ao longo da transição;
  • Integração tecnológica: priorizar projetos de interoperabilidade entre órgãos fiscais e padronização de leiautes;
  • Atos normativos conjuntos: promover normas e orientações expedidas de forma coordenada para reduzir divergências interpretativas;
  • Limitação temporal de instrumentos transitórios: prever mecanismos que impeçam a permanência indevida de regimes experimentais;
  • Proteção de créditos e direitos adquiridos: regras claras para gerir impactos sobre créditos acumulados e litígios pendentes.

Conclusão

A reforma tributária que introduziu o IBS e a CBS consagrou a simplicidade como parâmetro constitucional, tornando-a critério vinculante para a implementação normativa e administrativa. A transição prevista pela emenda possui fundamentos federativos, arrecadatórios e jurídicos legítimos, mas impõe um delicado exercício de balanceamento entre complexidade transitória e objetivo final de simplificação.

Enquanto perdurar a coexistência de regimes distintos, estarão presentes custos adicionais de conformidade e riscos de aplicação desigual. A compatibilidade da transição com o princípio da simplicidade dependerá, em última instância, da proporcionalidade e da temporalidade das medidas adotadas, da eficácia da coordenação institucional e da capacidade de integrar sistemas e reduzir progressivamente as obrigações redundantes.

Se a complexidade permanecer instrumental, necessária e decrescente, a transição terá respaldo constitucional e contribuirá para uma simplificação duradoura. Caso contrário, existe o risco de o processo consolidar uma nova camada de complexidade tributária, afastando o país do objetivo anunciado pela reforma.

Fonte: Jorge Alves