Em 12 de agosto, o Plenário do Senado aprovou por unanimidade, com 69 votos, o Projeto de Lei Complementar 124/2022 (substitutivo da Câmara), que pretende modernizar procedimentos de solução de controvérsias entre o Fisco e os contribuintes. O texto agora segue para sanção presidencial. De origem em comissão de juristas instituída em 2022, o projeto introduz no Código Tributário Nacional (CTN) normas gerais sobre solução de controvérsias, consensualidade e processo administrativo em matéria "tributária e aduaneira". A redação e a técnica legislativa adotadas, no entanto, reabriram debate antigo sobre os limites entre Direito Tributário e Direito Aduaneiro e sobre as consequências práticas dessa aproximação.

Contexto histórico e evolução conceitual

A relação entre Direito Tributário e Direito Aduaneiro no ordenamento brasileiro tem trajetória longa e complexa. Desde a reforma promovida pela Emenda Constitucional 18/1965 e a edição do Código Tributário Nacional e do Decreto-Lei 37/1966, prevaleceu entendimento de que o Direito Aduaneiro estaria subsumido ao Direito Tributário. Normas posteriores, como o Decreto 70.235/1972, foram interpretadas como disciplinadoras do processo de determinação e exigência do crédito tributário, com reflexos sobre procedimentos aduaneiros.

Nas décadas seguintes, algumas normas passaram a distinguir, ainda que de modo impreciso, aspectos tributários e aduaneiros. A Lei 10.833/2003, por exemplo, organizou capítulos distintos para legislação tributária e legislação aduaneira, mas manteve dispositivos que tratam de temas na intersecção entre ambos os ramos, como responsabilidade tributária em regimes aduaneiros e base de cálculo do imposto de importação.

Em termos comparados, tradição doutrinária e normas internacionais também reconhecem uma área de intersecção entre os ramos: a disciplina do imposto de importação pode constar em códigos aduaneiros e documentos como a Convenção de Quioto Revisada e instrumentos regionais adotam tratamento aduaneiro para matérias tributárias relacionadas ao comércio exterior. Ao mesmo tempo, avanços internacionais em conformidade e facilitação do comércio influenciaram modelos nacionais de compliance.

O conteúdo do PLP 124/2022 e suas implicações jurídicas

O PLP aprovado insere no CTN menções a "tributário/a e aduaneiro/a" em diversos dispositivos (19 ocorrências ao longo do texto), além de empregar 59 vezes a palavra "tributário" muitas vezes sem conjunção com "aduaneiro". Entre as alterações destacam-se dispositivos que disciplinam precedentes vinculantes para a administração tributária (artigo 194-A), tratamento de processos administrativos fiscais nas administrações tributárias (artigo 208-A) e competência para atualização de "legislação tributária e aduaneira" por entes federativos (artigos 211-A e 211-B). Também foram propostas alterações em dispositivos que regulam redução de multas, programas de conformidade e consultas administrativas.

Do ponto de vista constitucional, apresentam-se duas vulnerabilidades principais. Primeiro, a ampliação de competência de estados, Distrito Federal e municípios em matéria qualificada na Constituição como de competência privativa da União — comércio exterior — suscita questionamento sobre a constitucionalidade da atribuição de “legislação aduaneira” a entes subnacionais. Segundo, a inclusão de matéria aduaneira não tributária no CTN pode provocar deslocamento de regimes jurídicos previstos em diplomas específicos e em regulamentos aduaneiros, além de tensionar a hierarquia entre normas internas e compromissos internacionais sobre comércio e aduanas, que — conforme o próprio artigo 98 do CTN — integram o ordenamento e, em algumas áreas, se sobrepõem à legislação nacional.

Impactos práticos para administradores, contribuintes e operadores de comércio exterior

Na prática, a codificação de normas processuais no CTN com linguagem que mistura tributário e aduaneiro tem efeitos concretos e múltiplos:

  • Segurança jurídica: a ambiguidade terminológica pode gerar interpretações divergentes sobre quais procedimentos e quais atos administrativos aduaneiros ficam submetidos ao regime do CTN, estimulando contencioso e decisões administrativas heterogêneas.
  • Competência normativa: potenciais conflitos federativos podem surgir se estados ou municípios tentarem atualizar ou disciplinar aspectos rotulados como "legislação aduaneira", em aparente choque com a competência privativa da União para comércio exterior.
  • Funcionamento administrativo: órgãos fiscais e aduaneiros precisarão readequar rotinas para aplicar novos dispositivos sobre precedentes, consultas e programas de conformidade, inclusive quando tratados como competências da "administração tributária".
  • Compliance e regimes voluntários: a redação que atribui à administração tributária a criação de programas de conformidade pode omitir a incorporação, no CTN, de regimes aduaneiros específicos de conformidade (como o Operador Econômico Autorizado), abrindo dúvida sobre a aplicabilidade recíproca desses programas.
  • Relação com tratados internacionais: dispositivos sobre consultas e soluções antecipadas precisam ser harmonizados com compromissos internacionais já internalizados, sob pena de reduzir eficácia de mecanismos previstos em instrumentos como o Acordo-Facilidade de Comércio da OMC.

Pontos de atenção para o Judiciário e para a administração pública

Algumas áreas demandam atenção imediata:

  1. A interpretação das expressões "tributário" e "aduaneiro" pelo Poder Judiciário e pelos tribunais administrativos. O modo como tribunais superiores enquadrem a aplicabilidade do CTN às matérias aduaneiras determinará a extensão prática das alterações.
  2. A conformidade com a Constituição quanto à competência para legislar sobre comércio exterior. Qualquer tentativa de descentralização normativa sobre matéria aduaneira poderá ser objeto de controle concentrado ou de ações questionando a validade de normas subnacionais.
  3. A compatibilização do novo texto do CTN com regulamentos e decretos aduaneiros existentes, de modo a evitar conflitos regulatórios e lacunas operacionais.
  4. A necessidade de orientações administrativas e atos normativos complementares que esclareçam a aplicação dos dispositivos novos, reduzindo incerteza para contribuintes e operadores logísticos.

Conclusão

O PLP 124/2022 representa um esforço significativo de modernização do processo administrativo tributário ao incorporar normas sobre consensualidade, precedentes e programas de conformidade ao CTN. Entretanto, a técnica legislativa que mistura termos e competências tributárias e aduaneiras sem delimitações claras reabre um debate de longa data sobre a relação entre Direito Tributário e Direito Aduaneiro. A ambiguidade terminológica e a potencial extrapolação da competência normativa podem gerar insegurança jurídica, conflitos federativos e dificuldades práticas para a administração e o setor privado. Resta ao Legislativo, ao Executivo e ao Judiciário a tarefa de calibrar a aplicação desses dispositivos de modo a preservar a segurança jurídica, a observância da Constituição e a harmonia com compromissos internacionais, especialmente no que tange às áreas de intersecção entre tributos e comércio exterior.

Fonte: Jorge Alves