O debate sobre a formulação e efeitos de incentivos fiscais estaduais volta ao centro das discussões com a promulgação da Emenda Constitucional 132/23, que redesenha o sistema de tributação do consumo no Brasil. Até então, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) — imposto de competência dos Estados e do Distrito Federal — operou não apenas como fonte de arrecadação, mas também como instrumento de atração de investimentos e estabelecimento de atividades econômicas por meio de regimes de benefícios fiscais. A reforma altera esse cenário: o ICMS será progressivamente reduzido entre 2029 e 2032 e extinto em 2033, enquanto surge o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), regido pelo princípio da neutralidade.

Como os benefícios fiscais do ICMS moldaram a economia regional

A lógica até então observada parte de uma característica técnica do ICMS: sua arrecadação, em regra, é destinada ao Estado de origem da operação de circulação. Estados e o Distrito Federal, portanto, passaram a conceder renúncias fiscais para atrair empresas cujas bases operacionais não teriam surgido espontaneamente nessa localidade. Essa estratégia foi particularmente utilizada em incentivos voltados ao atacado, à distribuição e ao comércio eletrônico, segmentos cujas operações podem ser deslocadas para regiões fiscalmente vantajosas, ainda que distantes dos maiores mercados consumidores.

Os números do comércio eletrônico reforçam essa dinâmica. Em 2024 o setor faturou R$ 235,5 bilhões, com a origem da demanda concentrada sobretudo em São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro — grandes mercados consumidores. Entretanto, entre os maiores vendedores em valor bruto aparecem estados com populações menores, como Espírito Santo e Santa Catarina, que ocupam posições de destaque na oferta online, em parte em razão de regimes locais de crédito presumido e outros incentivos desenhados para operações interestaduais.

Neutralidade do IBS: conceito e alcance

A EC 132/23 instituiu o IBS e, no seu texto constitucional, definiu que esse tributo deverá observar o princípio da neutralidade. Na prática, a neutralidade pretende que bens e serviços similares suportem carga tributária equivalente independentemente da sua origem, impedindo que o tributo seja fator decisório nas escolhas locacionais ou produtivas das empresas.

O dispositivo constitucional veda a concessão de benefícios fiscais ao IBS, salvo exceções previstas, e apenas quando aplicáveis a todas as operações sem gerar distorções setoriais relevantes. Essa restrição normativa tende a reduzir incentivos regionais específicos que historicamente desviaram a localização empresarial em busca de vantagens tributárias.

Implicações econômicas e jurídicas

Do ponto de vista jurídico-tributário, a transição do ICMS para o IBS exige observância de prazos e regras de extinção previstos na emenda: benefícios vinculados ao ICMS deverão cessar até o término do período de vigência do imposto, 2032. Para o fisco estadual, isso implica replanejamento das políticas de atração de investimentos e reavaliação do impacto orçamentário derivado da perda de regimes que, até então, promoviam crescimento local via renúncia fiscal.

Economicamente, a mudança favorece um ambiente de competição menos distorcido em termos fiscais. A uniformização da incidência prometida pela neutralidade reduz a motivação por realocações empresariais movidas exclusivamente por vantagens tributárias. Em princípio, isso pode levar a decisões de localização mais alinhadas com critérios logísticos, proximidade ao mercado consumidor, custos operacionais e produtividade.

Impactos práticos sobre logística e meio ambiente

Uma das consequências mais relevantes dessa mudança é a potencial racionalização da malha logística do país. Atualmente, a concentração de centros de distribuição em Estados ofertantes de benefícios fiscais costuma ampliar distâncias entre pontos de origem e destinos finais das cargas, majoritariamente transportadas por rodovias. O modal rodoviário responde por cerca de 65% do transporte de cargas no Brasil, segundo o Atlas CNT do Transporte 2025, o que torna a maior quilometragem percorrida um fator sensível na conta de combustíveis fósseis e emissões atmosféricas.

Com a neutralidade do IBS em vigor e a consequente redução dos ganhos tributários localizados, empresas de comércio eletrônico, atacado e distribuição têm maior incentivo para aproximar seus centros de operação dos principais polos de consumo, reduzindo deslocamentos e, por consequência, o consumo de combustível e as emissões geradas pela última etapa da entrega.

  • Menor incentivo à concentração de centros de distribuição em Estados fiscalmente atrativos;
  • Tendência à redistribuição de instalações com base em critérios logísticos e de proximidade ao mercado;
  • Possível redução nas distâncias percorridas em transporte rodoviário para entrega final;
  • Impacto positivo potencial nas emissões de poluentes relacionadas ao transporte de cargas.

Limites e pontos de atenção

Embora haja expectativa de efeitos ambientais positivos, a neutralidade tributária por si só não garante automaticamente a reversão de todas as distorções logísticas. Alguns pontos demandam atenção:

  • A eliminação de benefícios não anula outros determinantes de localização, como infraestrutura, custo de mão de obra, disponibilidade de imóveis logísticos e incentivos não-tributários;
  • A transição gradual até 2033 exige planejamento regulatório e fiscal por parte dos entes federados para evitar rupturas econômicas e perda de arrecadação sem alternativas de desenvolvimento regional;
  • O impacto efetivo nas emissões dependerá também de políticas complementares, como melhoria modal, investimentos em ferroviário e hidroviário, e incentivos à descarbonização do transporte rodoviário;
  • Setores que hoje dependem de regimes específicos precisarão de medidas de transição e suporte para adaptação operacional e competitiva.

Conclusão

A reforma constitucional que substitui o ICMS pelo IBS e estabelece a neutralidade como princípio orientador promete reconfigurar incentivos fiscais estaduais que, por décadas, moldaram localização de atividades econômicas no país. Em termos práticos, a eliminação dos benefícios fiscais associados ao ICMS tende a reduzir movimentos empresariais baseados exclusivamente em vantagens tributárias e pode contribuir para uma racionalização logística com efeitos positivos sobre o consumo de combustíveis e emissões.

Contudo, a realização plena desses benefícios exigirá políticas públicas complementares, coordenação entre entes federativos e medidas de transição para mitigar eventuais perdas regionais e promover uma reorganização estruturada do parque logístico nacional. Sem essas ações, a neutralidade tributária corre o risco de permanecer um princípio normativo com efeitos limitados sobre as escolhas reais de investimento e operação.

Autor: Mestrando em Direito Tributário pela FGV-SP, pós-graduado em Direito Tributário pela FGV-SP. Sócio do RVC Sociedade de Advogados.

Fonte: Jorge Alves