Vinte e seis anos após a criação do Programa de Recuperação Fiscal (Refis) pela Lei nº 9.964/2000, o Supremo Tribunal Federal iniciou o julgamento de uma ação direta de inconstitucionalidade que pode alterar profundamente o destino de empresas que aderiram voluntariamente ao programa. A controvérsia gira em torno da chamada “tese das parcelas ínfimas”, doutrina administrativa que levou à exclusão de contribuintes do Refis sob o argumento de que determinadas prestações seriam insuficientes para amortizar o débito e equivaleriam, materialmente, à inadimplência.

Contexto histórico e econômico do Refis

O Refis nasceu em um momento de grande turbulência econômica. Em 2000, o Plano Real enfrentava o choque do abandono do regime de bandas cambiais, com forte depreciação do real e um ambiente de crédito restrito, além de taxa de juros básica na casa dos 45%. A Lei nº 9.964/2000 foi apresentada como resposta à necessidade de solução ampla para a acumulação de débitos fiscais, considerada de interesse coletivo.

A inovação legislativa permitiu que pessoas jurídicas consolidassem seus débitos e os quitassem mediante parcelas mensais calculadas como percentual fixo da receita bruta do mês anterior, sem previsão legal de prazo final para a quitação integral. A adesão implicava confissão irrevogável dos débitos e renúncia a litígios que pudessem extinguir o crédito, conferindo ao programa traços de parcelamento e de transação fiscal.

A gênese da “tese das parcelas ínfimas” e a atuação administrativa

Em 2013, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meio do Parecer PGFN/CDA nº 1.206/2013, consolidou a interpretação de que pagamentos cujos valores não fossem suficientes para amortizar o débito equivaleriam à inadimplência, justificando a exclusão prevista no artigo 5º, II, da Lei nº 9.964/2000 (inadimplência por três meses consecutivos ou seis alternados). A partir dessa tese, diversos contribuintes foram excluídos do programa mesmo tendo efetuado pagamentos regulares conforme o critério legal.

Em março de 2023, foi deferida medida cautelar para reinclusão de contribuintes adimplentes e de boa-fé que haviam sido excluídos, decisão referendada pelo Plenário em junho de 2024. No julgamento da ação direta, o relator proferiu voto pela improcedência do pedido em 7 de agosto de 2026, com proposta de modulação condicionando permanência à revisão das prestações para um patamar que permita a quitação em prazo considerado razoável; o julgamento foi suspenso por pedido de vista.

Dois eixos centrais para o debate jurídico

O desenho do julgamento pode se assentar em duas linhas de análise. Primeiro, os limites hermenêuticos impostos ao intérprete por regras gerais adotadas pelo legislador e, especialmente em matéria tributária, pelo princípio da legalidade. Segundo, a verificação do regime de imputação de pagamentos adotado para o Refis, e se esse regime garante amortização do principal a cada prestação.

Limites da interpretação e função das regras

A argumentação contrária à tese administrativa destaca que interpretar normas não é apenas descobrir significados preexistentes, mas construir sentidos dentro de limites fixados pelo texto legal. Quando o legislador edita uma regra geral, ele pretende uniformizar consequências, reduzindo margem para avaliações casuísticas posteriores da administração. Substituir a regra por uma justificação finalista — aqui, a finalidade de promover a quitação dos débitos em prazo razoável — implicaria criar hipótese de exclusão que o próprio legislador não previu.

O artigo 5º, II, da Lei nº 9.964/2000 descreve a hipótese legal de exclusão por inadimplência temporal. Equiparar o pagamento regular da prestação prevista no próprio diploma legal a inadimplência pressupõe a introdução de um requisito inexistente: a existência de prazo máximo de quitação. Transformar a finalidade de quitação em prazo tácito ou “razoável” é, para críticos da tese, usurpar competência legislativa e afrontar princípios constitucionais da legalidade tributária.

Legalidade tributária multidimensional

A discussão mobiliza a distinção entre legalidade formal, que exige elementos essenciais do tributo previstos em lei, e a dimensão principiológica da legalidade, que orienta interpretação normativa. Nos princípios, finalidades pesam no processo decisório; nas regras, a consequência definida deve prevalecer, salvo disposição legal em sentido diverso. A criação, pela administração, de parâmetro temporal (ex.: horizonte de cinquenta anos citado em nota técnica administrativa) para avaliar suficiência das prestações é apontada como medida sem amparo legal, potencialmente contrária ao artigo 150, I, da Constituição e ao artigo 97 do Código Tributário Nacional.

Regime de imputação e a pretensa incapacidade de amortização

Outro nó factual e jurídico é a premissa de que certas prestações seriam incapazes de amortizar o principal, fazendo crescer indefinidamente a dívida. Essa conclusão parte da aplicação, de forma imprópria, da regra do Código Civil (artigo 354) que prioriza juros vencidos sobre capital. No âmbito tributário, entretanto, o CTN trata diferentemente a imputação entre rubricas: o artigo 163 não estabelece precedência interna, e o artigo 167 adota a proporcionalidade como critério de correlação.

Interpretações oficiais e normativa administrativa corroboram a imputação proporcional. Diversos atos e pareceres da administração tributária — entre eles notas e pareceres que analisaram especificamente o Refis — concluíram pela imputação proporcional de pagamentos, afastando a amortização sequencial que fundaria a tese das parcelas ínfimas. A Resolução CG/Refis nº 4/2000, editada com base no artigo 9º da lei instituidora, detalha a decomposição do saldo devedor em principal e juros e prevê que cada prestação contenha parcela destinada à redução do principal, de modo que o saldo do principal é reduzido a cada pagamento.

Admite-se que, em determinados períodos, o saldo devedor global possa crescer quando os juros incidentes superam a prestação mensal. Contudo, o fato de haver momento inicial de aumento do saldo global não significa que a dívida seja estruturalmente impossível de amortização. Como o principal é reduzido gradualmente, os juros incidentes sobre ele também decrescem, eventualmente tornando o encargo inferior à prestação e deflagrando tendência de queda do estoque devedor global.

Impactos práticos e pontos de atenção

  • Empresas reincluídas ou ainda inclusas no Refis: a decisão do STF poderá definir se poderão permanecer sem repactuação unilateral das prestações impostas pela administração.
  • Segurança jurídica e atuação administrativa: reconhecer poder da administração para fixar prazos e parâmetros de amortização não previstos em lei pode ampliar discricionariedade e reduzir previsibilidade.
  • Precedente para outros programas de parcelamento: desfecho sobre interpretação de regras gerais e imputação proporcional terá efeitos em casos similares.
  • Custos e planejamento empresarial: exigência de repactuação poderá alterar fluxos de caixa e estratégias de recuperação de empresas que contavam com regra original.

Conclusão

O julgamento da ADI coloca em confronto duas preocupações legítimas: a busca da efetiva quitação dos débitos e a necessidade de observância estrita dos limites impostos pela lei tributária e pelo princípio da legalidade. Divergem, assim, visão finalista que autorizaria a administração a impor parâmetros não previstos e a compreensão de que o legislador optou por vincular prestações à receita bruta sem estabelecer prazo final, assumindo o risco político e econômico dessa escolha.

Além disso, a avaliação do regime de imputação adotado no Refis reforça a tese de que cada prestação contém componente de amortização do principal, o que enfraquece a premissa factual da tese das parcelas ínfimas. Do ponto de vista jurídico, o cerne é saber até que ponto a administração pode, a posteriori, redimensionar regras criadas pelo legislador. A decisão do Supremo deverá, portanto, conjugá-las: preservar a autoridade normativa da lei e garantir que interpretações administrativas não transformem finalidade em novo critério de exclusão quando a própria estrutura do programa já assegura amortização proporcional.

O desfecho terá repercussões práticas imediatas para contribuintes, Fazenda e jurisprudência tributária, consolidando parâmetros sobre a interpretação de programas de parcelamento e os limites da atuação administrativa em matéria tributária.

Fonte: Jorge Alves