Reforma tributária desloca o foco do litígio para o crédito: nasce um novo contencioso

A proposta de reorganização da tributação sobre o consumo, que substitui tributos como PIS, Cofins, ICMS e ISS por CBS e IBS, é vendida como um caminho para simplificar o sistema tributário e reduzir disputas. No entanto, especialistas alertam que, embora algumas controvérsias tradicionais tendam a desaparecer, outras podem emergir com força renovada na nova arquitetura: especialmente aquelas relativas ao direito ao crédito tributário e à sua efetiva utilização.

Reestruturação normativa e a centralidade do crédito

As mudanças trazidas pela Lei Complementar nº 214/2025 reorganizam a não cumulatividade por meio de mecanismos de apropriação e utilização de créditos. Em linha com a lógica de tributação sobre o valor agregado, IBS e CBS foram concebidos para que o imposto incida apenas sobre o valor efetivamente agregado em cada etapa da cadeia econômica. Nesse contexto, o crédito passa a ocupar posição central: não mais um apêndice contábil, mas elemento essencial para evitar a tributação em cascata.

Isso não elimina as perguntas tradicionais — se o tributo incide, qual a base de cálculo, qual a alíquota —, mas altera o foco predominante do litígio. Em vez de questionar primariamente se o imposto é devido, os contribuintes e a administração tributária tenderão a disputar com maior frequência se e quando o crédito pode ser apropriado, qual o seu valor, se deve ser estornado, e em que condições haverá ressarcimento.

Do ponto de vista jurídico: requisitos, vedação e estorno

A nova legislação estabeleceu requisitos para a constituição do crédito, hipóteses de vedação e estorno, mecanismos de compensação e procedimentos de ressarcimento dos saldos credores. Esses dispositivos criam um terreno fértil para embates jurídicos, porque, na prática, a aplicação desses requisitos depende de interpretação administrativa e judicial.

Questões que inevitavelmente irão pautar disputas incluem: quando um crédito pode ser efetivamente apropriado? Quais documentos e controles comprovam a sua legitimidade? Em que hipóteses a autoridade pode estornar créditos? Quais prazos e condições regem o ressarcimento de saldos credores?

O desenho legal conferiu margem ao legislador complementar para disciplinar o creditamento, mas a experiência recente demonstra que essa margem pode não evitar controvérsias. Julgamentos sobre PIS, Cofins e ICMS já mostraram que a definição de insumo, os limites ao aproveitamento de crédito e as regras de estorno constituem fontes persistentes de litígio.

Impactos econômicos práticos: cumulatividade financeira e fluxo de caixa

O problema mais imediato, na prática, não é apenas contábil ou formal: é econômico. Quando créditos formalmente reconhecidos permanecem indisponíveis por meses devido a exigências administrativas, fiscalizações ou contestações, o efeito prático equivale a uma cumulatividade temporária. Recursos que deveriam ser neutralizados permanecem incorporados ao custo das operações, afetando o fluxo de caixa, elevando a necessidade de capital de giro e pressionando preços.

O tempo tem efeito econômico relevante. Um crédito que só é restituído após sucessivas impugnações ou decisões judiciais não tem o mesmo valor de um crédito utilizado de imediato. Mesmo quando o direito é reconhecido posteriormente, o contribuinte já suportou custos financeiros pela retenção de recursos que, em tese, não deveriam estar à disposição do Estado.

Assim, a não cumulatividade deixa de ser mera técnica de escrituração e passa a ser um princípio cuja eficácia depende da tempestividade e da previsibilidade dos mecanismos de apropriação e ressarcimento de créditos. Caso esses mecanismos sejam lentos ou excessivamente restritivos, a reforma pode produzir um sistema formalmente não cumulativo, mas economicamente cumulativo.

Pontos de atenção administrativos e de coordenação

Outro aspecto relevante é a administração dos tributos no novo modelo. Enquanto a CBS ficará sob a administração da Receita Federal, o IBS estará sujeito à atuação do Comitê Gestor, cuja organização e procedimentos foram disciplinados pela Lei Complementar nº 227/2026. Essa dissociação administrativa pode gerar interpretações e práticas distintas sobre questões materiais semelhantes, como documentação exigida, critérios de apropriação de crédito e hipóteses de estorno.

Na ausência de coordenação administrativa efetiva, o contribuinte arrisca-se a decisões divergentes sobre créditos originados da mesma operação econômica, o que amplia o espaço para litígios. A harmonização normativa precisa ser acompanhada por uniformidade de procedimentos e interpretação entre as autoridades competentes para reduzir essa fonte de incerteza.

O limiar entre controles legítimos e obstáculos indevidos

É legítimo que o Estado estabeleça controles destinados a prevenir fraudes e assegurar a integridade do sistema tributário. No entanto, há uma linha tênue entre controles necessários e exigências que tornam o exercício do direito ao crédito excessivamente oneroso. Se pedidos de ressarcimento forem tratados com presunção de irregularidade, submetidos a procedimentos prolongados ou condicionados a requisitos não transparentes, o resultado será a transformação do crédito em fonte de financiamento involuntário do setor público.

Portanto, o desafio regulatório e interpretativo consiste em definir limites claros e razoáveis para a atuação fiscal, de modo a preservar tanto a prevenção à fraude quanto a efetividade econômica da neutralidade do sistema.

Consequências para a litigiosidade: o contencioso do crédito

A mudança de objeto do litígio tem consequências práticas e mensuráveis. O êxito da reforma não deverá ser avaliado apenas pela redução do número de tributos ou pela diminuição de disputas sobre competência e alíquotas; será necessário observar quanto tempo leva para que créditos sejam utilizados na prática, qual o custo administrativo e financeiro dos procedimentos de ressarcimento e quantas controvérsias migrarão para instâncias administrativas e judiciais.

Se a nova dinâmica resultar em acesso tempestivo e previsível aos créditos, a reforma cumprirá parte importante de sua promessa de neutralidade. Caso contrário, poderá estar sendo gerado um novo e volumoso contencioso centrado em questões de disponibilidade, valoração e proteção dos créditos tributários — o chamado contencioso do crédito — cujo impacto será decisivo para a avaliação final da reforma.

Conclusão

A reforma tributária sobre o consumo tem potencial para reduzir controvérsias históricas associadas à multiplicidade de normas e à sobreposição de tributos. Mas a mudança de paradigma tributário desloca o foco do debate: da pergunta "quanto devo pagar?" para a pergunta "quanto tenho direito de recuperar?". A efetividade da não cumulatividade dependerá menos da sujeição formal à regra e mais da concretização do direito ao crédito em prazos e condições razoáveis.

Para que o novo sistema seja realmente neutro e não gere cumulatividade financeira temporária, será imprescindível que a disciplina legal, a coordenação administrativa e os procedimentos de controle encontrem equilíbrio entre prevenção de abusos e garantia da efetividade dos créditos. Caso contrário, o principal legado dessa reforma poderá ser o surgimento de um contingente expressivo de litígios cujo objeto será justamente a realização do crédito tributário.

Autor: advogado com formação em Direito e Ciências Contábeis, especializado em Direito Tributário e com pós-graduação em Direito do Estado; mestrando em Direito.

Fonte: Jorge Alves