As decisões do Supremo Tribunal Federal que consolidaram entendimento sobre os Temas 385 e 437, afastando a imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, "a", da Constituição Federal para imóveis públicos localizados em aeroportos concedidos, suscitaram um intenso debate jurídico e econômico. Juristas que atuam no segmento de infraestrutura aeroportuária afirmam que a aplicação padronizada desses precedentes não teria considerado elementos fáticos e regulatórios essenciais à modelagem das concessões, o que poderia acarretar efeitos práticos significativos sobre a prestação do serviço aeroportuário e sobre a modicidade tarifária cobrada do usuário.

Contexto regulatório e jurídico

O ponto central da controvérsia é a distinção feita entre áreas essenciais ao serviço público aeroportuário e áreas acessórias exploradas por iniciativa privada — lojas, restaurantes, estacionamentos, hangares e locadoras de veículos. Na interpretação adotada pelo Supremo, a exploração desses espaços caracterizaria atividade de livre iniciativa, sujeita, em tese, à tributação municipal por IPTU, afastando a imunidade recíproca quando os imóveis públicos estivessem cedidos ou concedidos a particulares.

Contudo, essa leitura é contestada à luz da regulação federal das concessões, em especial do que prevê a Lei nº 8.987/1995. A lei e os contratos de concessão submetem a exploração econômica do sítio aeroportuário a uma série de obrigações e restrições que, na avaliação de especialistas, desconstroem a ideia de um mercado livre e concorrencial no interior do aeroporto. Esse enquadramento regulatório é apresentado como um elemento fático que diferencia a operação aeroportuária de atividades comerciais típicas.

Receitas acessórias e princípio da modicidade tarifária

Um ponto recorrente na argumentação contrária à tributação é o papel das receitas acessórias na modelagem econômico-financeira das concessões. Pela regulação vigente, receitas provenientes de atividades comerciais no aeroporto não se comportam como receitas livres da iniciativa privada: elas são, em grande parte, vinculadas ao custeio e à amortização dos investimentos realizados no próprio serviço público aeroportuário.

O princípio da modicidade tarifária impõe que tarifas e preços do serviço público não onerem desproporcionalmente o usuário. No contexto das concessões aeroportuárias, isso se traduz na obrigatoriedade de que uma parcela das receitas geradas por espaços comerciais seja direcionada à manutenção e operação das infraestruturas — pistas, pátios, equipamentos de segurança e investimentos correlatos. Tributá-las isoladamente por meio de IPTU municipal pode, na prática, reduzir o fluxo de caixa destinado a essas finalidades, pressionando para aumento das tarifas e do preço final suportado pelo passageiro.

Posse, reversão e a natureza jurídica dos bens

Outro argumento jurídico avaliado como determinante refere-se à natureza da posse exercida pela concessionária sobre o sítio aeroportuário e suas benfeitorias. A distinção entre a posse precária de um lojista e a posse qualificada da concessionária é relevante: a concessionária detém um título jurídico que a vincula à afetação pública do bem, com obrigações de prestação e de manutenção do serviço contratado. Ao término do contrato de concessão, bens, benfeitorias e instalações revertêm ao poder concedente, conforme previsão legal e contratual, o que reforça a tese de que tais espaços não ônuscariam a esfera patrimonial privada de forma irreversível.

Desse modo, para operadores do direito administrativo e tributarista, tratar a seção comercial do aeroporto como um mero imóvel sujeito a tributação municipal desconsidera a indivisibilidade fática e jurídica do sítio aeroportuário.

Presença de participação pública nas concessionárias

Além das cláusulas contratuais e da vinculação das receitas, a configuração societária de algumas concessionárias incorpora participação pública residual, especialmente por meio da manutenção de participação da empresa estatal responsável por infraestrutura aeroportuária. Essa presença do capital público, ainda que minoritária, serve como elemento contextual para afastar a ideia de um bloco puramente privado que explore livremente a atividade comercial no interior do aeroporto.

Na prática, a coexistência de capital público em estruturas societárias que exploram aeroportos reforçaria a tese de que o interesse público permanece presente na operação, corroborando a argumentação pela indivisibilidade das receitas e bens afetos ao serviço público.

Impactos práticos e riscos de lançamentos municipais

A questão ganha contornos práticos relevantes quando se considera a possibilidade de lançamentos tributários por municípios que desconsiderem a vinculação das receitas acessórias ao serviço público. Especialistas apontam impactos diretos e indiretos:

  • Aumento potencial das tarifas e de outros encargos suportados pelos usuários do transporte aéreo;
  • Redução do fluxo de caixa disponível para amortização de investimentos e manutenção de infraestrutura;
  • Risco de nulidade de lançamentos tributários municipais que não reconheçam a indivisibilidade fática e jurídica do sítio aeroportuário;
  • Conflitos federativos e impacto sobre contratos de concessão, que podem demandar reequilíbrio econômico-financeiro;
  • Insegurança regulatória para investidores e para a modelagem de futuras concessões.

Pontos de atenção para administração pública, concessionárias e operadores jurídicos

Frente ao quadro, há pontos de atenção que devem nortear práticas administrativas e contenciosas:

  1. Revisão técnica dos lançamentos tributários municipais para verificar se houve consideração da vinculação das receitas comerciais aos deveres contratuais e regulatórios;
  2. Análise contratual detalhada sobre cláusulas de reversão e destinação de receitas, com vistas a demonstrar a natureza pública e afetação dos bens;
  3. Avaliação da composição societária das concessionárias como elemento fático para fins de aferição do caráter público-privado da exploração;
  4. Consideração do princípio da modicidade tarifária e seus efeitos no equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão;
  5. Diálogo entre entes federativos para evitar decisões tributárias que externalizem custos ao usuário final e comprometam a prestação do serviço.

Conclusão

O debate sobre a imunidade tributária em aeroportos concedidos ultrapassa uma análise estritamente formalista sobre atividade comercial no interior de imóveis públicos. A modelagem regulatória prevista na Lei nº 8.987/1995, os contratos de concessão e a presença, em algumas estruturas societárias, de participação pública residual são argumentos fáticos e jurídicos que sustentam a tese da indivisibilidade das receitas e da afetação pública do sítio aeroportuário. Lançamentos tributários municipais que não considerem essas especificidades correm o risco de serem nulos e de gerar efeitos adversos sobre a modicidade tarifária e a prestação do serviço aeroportuário. Em última análise, a controvérsia exige abordagens que conciliem a interpretação constitucional com a realidade técnica e econômica do setor de infraestrutura aeroportuária.

Nota sobre a autora: Advogada formada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, com pós-graduação em Processo Civil Aplicado, atua em contencioso cível, trabalhista, tributário e direito público.

Fonte: Jorge Alves