A reforma tributária aprovada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada, em seus pontos centrais, pela Lei Complementar nº 214/2025, representa uma mudança estrutural no regime de tributação do consumo no Brasil. Diferente de alterações pontuais, a transição para o novo modelo foi anunciada de forma gradual, exigindo que agentes econômicos e a administração pública adotem planejamento e adaptação progressiva.

Previsibilidade da mudança e sua repercussão nos contratos públicos

Um dos questionamentos que emergem desse cenário é se a simples previsibilidade da reforma pode ser usada para negar a revisão de um contrato administrativo. Em outras palavras, pode‑se alegar que o fornecedor deveria ter antecipado os efeitos da nova tributação e, portanto, não teria direito à recomposição do equilíbrio econômico‑financeiro?

A resposta não pode se limitar ao argumento de previsibilidade. É imprescindível analisar se os efeitos concretos da nova carga tributária poderiam ter sido adequadamente considerados na proposta inicial e, sobretudo, se a legislação assegura a recomposição do equilíbrio quando a alteração tributária impacta o contrato.

Posicionamento do TCU sobre a transição tributária

Em 29 de julho de 2026, o ministro Benjamin Zymler, relator do processo que avalia os impactos da reforma nos contratos públicos, destacou três pontos fundamentais:

  • Os efeitos da mudança sobre os preços de contratos vigentes e futuros;
  • A cobrança efetiva da Contribuição de Bens e Serviços (CBS) a partir de janeiro de 2027;
  • A necessidade de preparação prévia dos órgãos federais.

Zymler ainda apontou a importância de revisar editais, termos de referência, projetos básicos, planilhas e minutas, defendendo a adoção de modelos padronizados para reduzir divergências e disputas.

Separação de tarefas: novas contratações x contratos em curso

O alerta do TCU evidencia duas tarefas juridicamente distintas:

  1. Adaptar a formação de novas contratações ao novo regime tributário;
  2. Avaliar a necessidade de recompor o equilíbrio econômico‑financeiro nos contratos já em execução.

A previsibilidade da reforma torna a justificativa das escolhas administrativas mais exigente, mas não elimina a possibilidade de revisão quando comprovada a repercussão efetiva da mudança.

Fundamentação legal para a revisão de preços

O artigo 134 da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) autoriza a alteração dos preços, para mais ou para menos, quando houver mudança tributária posterior à proposta e comprovada sua repercussão. Não há exigência de que a mudança fosse imprevisível; basta que seu impacto seja demonstrado.

Além disso, o artigo 103, § 5º, II, da mesma lei estabelece exceção à regra de que o contratado suporte os riscos assumidos, permitindo a recomposição do equilíbrio econômico‑financeiro em razão de alterações supervenientes dos tributos diretamente pagos.

Essas disposições afastam a tese de que o mero conhecimento da reforma seria suficiente para excluir o direito à revisão.

Limites da alocação de risco contratual

Mesmo quando o contrato contém cláusula que transfere ao fornecedor o risco de variações tributárias, a LC 214/2025 impõe limites. Os artigos 373 e 374 vinculam o regime especial aos contratos anteriores à sua vigência, alcançando, quando couber, os posteriores cuja proposta seja anterior. O § 2º do artigo 374 preserva a aplicação do capítulo mesmo quando a matriz contratual atribui à contratada os impactos tributários supervenientes.

Portanto, a cláusula de risco não pode ser usada como escudo para afastar a análise de desequilíbrio quando a mudança tributária afeta efetivamente a execução.

Procedimentos de análise e mensuração econômica

Para atender à exigência de planejamento e evitar decisões arbitrárias, a administração deve observar alguns requisitos objetivos:

  • Identificar claramente nas planilhas e orçamentos as premissas adotadas na proposta;
  • Demonstrar, com base documental, a repercussão econômica da alteração tributária;
  • Separar o que já foi incorporado ao preço da proposta da parcela que ainda não foi absorvida.

Esses passos permitem distinguir duas situações típicas:

  1. Fornecedor que já incluiu no preço a expectativa de aumento tributário e, posteriormente, pleiteia compensação adicional – caso que deve ser rejeitado;
  2. Fornecedor que não absorveu o impacto e comprova aumento de custos – caso que autoriza a revisão.

A simples referência ao calendário (por exemplo, a cobrança da CBS a partir de janeiro de 2027) não constitui, por si, prova de desequilíbrio. É preciso analisar se, na data da proposta, o encargo já estava refletido no preço.

Impactos nos contratos de infraestrutura e de longo prazo

Nos contratos de infraestrutura, a complexidade aumenta porque a duração da obra pode abranger várias fases da transição tributária. Nesses casos, a avaliação deve considerar:

  • Possíveis créditos tributários que podem compensar aumentos de débito;
  • Repasses de encargos a terceiros, quando previstos;
  • Benefícios decorrentes da extinção de tributos anteriores.

A LC 214/2025 exige que a carga efetiva seja apurada levando em conta esses elementos, impedindo a equiparação automática entre o destaque na nota fiscal e o custo suportado na execução.

Padronização de modelos e riscos de fragmentação decisória

A proposta do TCU de adotar modelos padronizados visa reduzir a arbitrariedade, mas a padronização não pode ser rígida a ponto de impor um percentual único de recomposição a contratos com perfis econômicos diferentes. Um modelo eficaz deve:

  • Separar o enquadramento jurídico da mensuração econômica;
  • Exigir a explicitação dos itens já considerados no preço;
  • Permitir a análise de efeitos favoráveis e desfavoráveis de forma individualizada.

Dessa forma, a uniformização do procedimento contribui para a segurança jurídica sem suprimir a necessidade de avaliação caso a caso.

Conclusão

A reforma tributária, embora anunciada com antecedência, não elimina a obrigação legal de recompor o equilíbrio econômico‑financeiro quando a alteração tributária afeta efetivamente a execução contratual. O planejamento exigido pela previsibilidade deve ser usado como ferramenta de prova, e não como justificativa para negar direitos assegurados pela Lei nº 14.133/2021 e pela LC 214/2025.

Os gestores públicos precisam:

  • Documentar as premissas adotadas nas propostas;
  • Demonstrar, de forma objetiva, a repercussão da mudança tributária;
  • Aplicar critérios padronizados que, ao mesmo tempo, preservem a análise individualizada.

Somente assim será possível compatibilizar a necessidade de planejamento com a preservação da equação contratual, garantindo segurança jurídica tanto para a administração quanto para os fornecedores.

Fonte: Jorge Alves