A reforma tributária do consumo chegou prometendo simplificação, neutralidade e fim das distorções geradas pela tributação em cascata. No entanto, antes mesmo da sua implementação plena, interpretações administrativas recentes indicam que a transição pode reproduzir problemas que a reforma pretende superar. No centro da controvérsia está a inclusão do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) na base de cálculo do ICMS.
Decisão administrativa e o posicionamento de São Paulo
Uma resposta a consulta tributária proferida pelo Estado de São Paulo concluiu que, a partir de 2026, quando IBS e CBS se tornarem efetivamente exigíveis, esses tributos comporiam o “valor da operação” e, por consequência, a base de cálculo do ICMS. No entendimento expresso pela administração estadual, a inclusão da nova contribuição na base do imposto estadual seguiria o conceito amplo de base previsto na legislação que trata do ICMS.
Em especial, a fundamentação recorre ao dispositivo que define a base de cálculo do ICMS como o valor da operação, listando parcelas que a integram. A Administração sustenta que essa redação autoriza a incorporação de tributos ao conceito de valor da operação, o que respaldaria a inclusão do IBS e da CBS.
Diferenças constitucionais e estruturais entre tributos
O cerne da controvérsia permanece na natureza jurídica distinta dos tributos em questão. O IBS e a CBS foram concebidos sob o modelo de um IVA, com destaque transparente na nota fiscal e cálculo “por fora”, projetados para assegurar neutralidade e não cumulatividade. Já o debate sobre a inclusão de PIS e Cofins na base do ICMS — tema decidido pelo Superior Tribunal de Justiça em precedente específico — decorreu de análise sobre repercussão econômica e repasse ao preço.
Essas distinções não são meramente formais. Se um tributo é criado para incidir de forma destacada e não compor sua própria base, a automatização de sua integração à base do ICMS exige fundamento normativo claro. A simples correspondência econômica entre tributo e preço não resolve a questão jurídica sobre se esse tributo passa a compor, juridicamente, o valor da operação para efeitos de outros impostos.
O diálogo entre normas: Constituição, Lei Kandir e leis complementares
A Constituição atribui à lei complementar a competência para estabelecer normas gerais sobre a base de cálculo dos impostos, e, no caso do ICMS, prevê que a base seja fixada de modo a incluir o próprio imposto. A Lei Kandir, por sua vez, traz a definição do valor da operação e enumera parcelas que integram a base do ICMS, permitindo interpretação que, em tese, autorize ampliações por meio de enumeração.
No entanto, a alteração recente promovida pela Lei Complementar nº 227/2026 incluiu expressamente o Imposto Seletivo na lista de parcelas que integrarão a base do ICMS a partir de 2027. Importa notar que, à época dessa modificação, IBS e CBS já estavam instituídos e o processo de transição estava delineado. Apesar disso, a inclusão explícita limitou-se ao Imposto Seletivo, sem dispor de igual modo sobre IBS e CBS. Essa omissão normativa enfraquece a tese de que a integração de IBS e CBS à base do ICMS decorra automaticamente do conceito amplo de valor da operação.
Argumentos jurídicos em confronto
Do lado que defende a inclusão, há argumentos de coerência com precedentes que admitiram a incorporação de repasses econômicos ao valor da operação e com a redação ampla da Lei Kandir. Há também considerações práticas: administrações tributárias apontam que excluir IBS e CBS da base do ICMS pode provocar queda de arrecadação no período de transição.
Por outro lado, pesa a interpretação sistemática do novo IVA, que enfatiza transparência, neutralidade e cálculo destacado, além do princípio constitucional de que a definição de bases tributárias cabe à lei complementar. A transformação do destaque em elemento integrante da base de outro tributo requer clareza normativa, não apenas justificativa econômica ou analogia com tributos concebidos diferentemente.
Consequências econômicas e operacionais
Uma interpretação que faz IBS e CBS integrarem a base do ICMS durante a transição pode gerar efeitos práticos adversos. Na prática, haveria tributação sobre tributo: o ICMS incidindo sobre o valor da mercadoria acrescido de tributos criados justamente para substituir o sistema anterior. À medida que as alíquotas de IBS e CBS evoluam no período de implantação, o ICMS calculado sobre base ampliada também poderia crescer, mesmo sem alteração no valor econômico do bem.
Isso significa potencial aumento da carga tributária efetiva sobre operações em transição, contrariando o objetivo de neutralidade da reforma. Além disso, a heterogeneidade de interpretações estaduais cria custos de conformidade para empresas que atuam em mais de uma unidade federativa: será necessário acompanhar regulamentos, respostas a consultas e orientações diversas, além de rever sistemas de faturamento, documentação fiscal, contratos e precificação.
- Risco de tributação em cascata durante a transição;
- Aumento da complexidade e custos de conformidade para contribuintes com atuação interestadual;
- Potencial redução de previsibilidade e aumento do contencioso tributário;
- Impactos na arrecadação estadual caso se determine exclusão legal dos novos tributos da base do ICMS.
Pontos de atenção e caminhos possíveis
Há algumas linhas de atuação que merecem atenção imediata por operadores, contribuintes e legisladores:
- Intervenção legislativa clara: a forma mais segura para eliminar a dúvida é que o legislador complementar explicite, por norma, se IBS e CBS integrariam ou não a base do ICMS e de outros tributos incidentes sobre valor de operação.
- Harmonização federativa: diante da autonomia dos estados na administração do ICMS, mecanismos de coordenação ou disciplina normativa federal reduziriam a possibilidade de interpretações divergentes.
- Avaliação de impactos: um balanço técnico-econômico sobre efeitos na arrecadação, preços e cadeias produtivas pode orientar decisões normativas e evitar medidas que aumentem a cumulatividade.
- Recursos administrativos e judiciais: contribuintes afetados deverão acompanhar decisões e, quando necessário, buscar a definição definitiva da questão em sede judicial ou por consulta administrativa com fundamento jurídico robusto.
Conclusão
A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS, conforme interpretada pela administração tributária de um grande estado, coloca em evidência uma tensão entre objetivos constitucionais e o interesse arrecadatório imediato. A questão ultrapassa preferências políticas ou fiscais: trata-se de assegurar que a transição para um novo modelo de tributação não reviva práticas que a reforma pretende eliminar — como a tributação sobre tributos e a insegurança jurídica decorrente de ampliações interpretativas de base.
Se o Congresso entender que a integração de IBS e CBS à base do ICMS é desejável, o caminho adequado é fazê-lo por lei complementar, assumindo e explicando os efeitos dessa opção. Caso contrário, manter o desenho do novo IVA como tributo destacado, não cumulativo e neutro exige interpretação restritiva e coerente com o espírito constitucional e os textos complementares já editados. A escolha terá impactos relevantes sobre empresas, receitas estaduais e previsibilidade jurídica na etapa inicial de implementação da reforma.
Autoria: advogada, sócia do escritório Moraes e Campos Advogados, ex-juíza do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo e mestre em Direito Tributário pela UFMG.
Fonte: Jorge Alves
