A imposição do Imposto Seletivo (IS) sobre a extração de bens minerais — notadamente o petróleo bruto classificado pela NCM 2709.00.10 — traz à tona um conjunto de tensões entre objetivos constitucionais, desenho tributário recente e a natureza dos projetos de fronteira. A margem equatorial brasileira, composta pelas bacias da Foz do Amazonas, Pará-Maranhão, Barreirinhas, Ceará e Potiguar, é a principal fronteira energética nacional: exige investimentos intensivos, enfrenta riscos geológicos elevados e costuma demandar anos de custos sem geração imediata de receita.

Contexto jurídico-constitucional

A pesquisa e a lavra de petróleo e gás natural são monopólio da União, e a Constituição também impõe à lei correspondente a garantia do fornecimento de derivados em todo o território nacional. A exploração dessas áreas, além de componente estratégico, integra políticas públicas de desenvolvimento e de redução das desigualdades regionais, princípios expressos no texto constitucional.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu no ordenamento o Imposto Seletivo como instrumento extrafiscal destinado a internalizar custos ambientais e sanitários que o mercado não precifica. A regulamentação dessa Emenda pela Lei Complementar nº 214/2025 incluiu o petróleo bruto entre os bens sujeitos ao tributo e definiu regras específicas sobre o fato gerador, a base de cálculo e a não cumulatividade.

Desenho normativo do Imposto Seletivo e seus efeitos práticos

Três características centrais do regime merecem destaque técnico:

  • o fato gerador, na extração de bem mineral, ocorre no próprio momento da extração, independentemente da comercialização;
  • a base de cálculo é um valor de referência fixado por ato do Poder Executivo, com fundamento em cotações e índices de mercado, não refletindo necessariamente a receita efetiva do extrator;
  • o tributo é não cumulativo apenas no sentido negativo: incide uma única vez, mas veda qualquer aproveitamento de crédito.

A Lei Complementar nº 227/2026 limitou a alíquota aplicável a bens minerais a 0,25%, abaixo do teto constitucional de 1%. Mesmo nesse patamar, o imposto constitui um custo certo, exigível no momento da extração, quando projetos de fronteira ainda não realizaram venda comercial e enfrentam elevadas necessidades de capital.

Assimetrias entre bacias maduras e bacias de fronteira

O regime do IS não faz distinção entre a extração em bacias maduras — como Campos e Santos — e a extração na margem equatorial, onde a primeira produção comercial pode ocorrer apenas anos após os investimentos iniciais. Essa uniformidade produz efeitos assimétricos: em campos maduros, investimentos já amortizados suportam melhor um custo adicional; em projetos exploratórios, a cobrança prévia sobre valor presumido desequilibra o fluxo de caixa e aumenta o risco econômico e financeiro.

Outro componente agravante é a vedação ao crédito tributário. Para atividades cuja cadeia exige aquisição intensiva de bens e serviços, a impossibilidade de compensação torna o imposto efetivamente mais oneroso do que um tributo cobrado sobre o resultado da venda.

Concorrência internacional e impactos estratégicos

No plano comparado, regimes jurídicos vizinhos adotam soluções que aumentam sua atratividade para investidores. A Guiana estrutura receita estatal em bônus, aluguel e royalty, com possibilidade de remissão ou diferimento do royalty; o Suriname estabiliza alíquotas e afasta tributos adicionais sobre exportação. Nem lá o tributo é exigido no momento da extração sobre valor presumido e sem direito a crédito. Assim, o desenho brasileiro concorre por investimentos com jurisdições que oferecem maior previsibilidade e menor exigência de desembolso antecipado.

Do ponto de vista geopolítico e ambiental, um imposto que encarece a fase exploratória no país não reduz a demanda global por petróleo: tende a deslocar investimentos para produtores sujeitos a padrões ambientais distintos, o que pode resultar em perda relativa de controle sobre práticas de produção e em menor benefício ambiental líquido global.

Pontos de atenção e alternativas legislativas

O ordenamento constitucional, embora autorize a cobrança do imposto sobre bens minerais, também fornece instrumentos capazes de ajustar o impacto do tributo sobre projetos de fronteira, sem violar a função extrafiscal. Entre as soluções compatíveis com a Constituição e com a própria legislação complementar já editada, destacam-se:

  1. diferenciar alíquotas por estágio de maturidade do bloco: a lei ordinária pode prever alíquota reduzida ou zero para extração em blocos exploratórios ainda não amortizados, com critério objetivo baseado no tempo decorrido desde o início da produção comercial, verificável perante a agência reguladora;
  2. postergar o fato gerador para a primeira comercialização em blocos de fronteira, aproximando a exigibilidade do tributo ao fluxo de caixa efetivo do projeto, sem alterar a base fisiológica do imposto;
  3. estabelecer diferimento ou regime especial de pagamento até que ocorra a monetização, preservando a finalidade indutora do tributo sem inviabilizar investimentos iniciais;
  4. vincular por lei ordinária parcela dos recursos arrecadados com o IS sobre a extração na margem equatorial ao financiamento de infraestrutura e programas regionais, efetivando a função de redução das desigualdades previstas constitucionalmente;
  5. incluir avaliação periódica (por exemplo, quinquenal) do tratamento tributário aplicável a bens minerais, para revisar medidas conforme a maturidade da bacia e os resultados socioeconômicos obtidos.

Há precedente de margem normativa para modular a imposição: a própria Lei Complementar nº 214/2025 fixou alíquota zero do IS para o gás natural utilizado como insumo industrial e combustível para transporte, o que demonstra a possibilidade de diferenciação conforme finalidade econômica. Do mesmo modo, a Constituição autoriza incentivos regionais mediante isenção, redução ou diferimento de tributos federais, dispositivo que pode ser acionado para preservar a atratividade da margem equatorial.

Impactos práticos para investimentos e política energética

Sem ajustes, o IS reduz a competitividade dos campos de fronteira brasileiros frente a competidores regionais, encarece a tomada de risco pelos operadores e pode atrasar ou desincentivar a abertura de novas áreas. Consequentemente, o ritmo de reposição de reservas e a capacidade estratégica de garantir fornecimento de derivados em todo o território nacional podem ser afetados.

Ao mesmo tempo, a adoção de mecanismos de mitigação propostos permitiria conciliar a função extrafiscal do tributo — internalizar externalidades ambientais — com os objetivos constitucionais de desenvolvimento regional, redução de desigualdades e manutenção da soberania sobre recursos naturais. A destinação de parcela da arrecadação para financiamento regional e a flexibilização temporal da exigibilidade do imposto são medidas que preservariam receita no médio prazo sem tolher investimentos iniciais.

Conclusão

O Imposto Seletivo é um instrumento legítimo de política pública para corrigir externalidades ambientais. Porém, seu desenho atual gera distorções relevantes quando aplicado de forma uniforme à extração em bacias maduras e a projetos de fronteira como a margem equatorial, pela antecipação do fato gerador, pela base de cálculo presumida e pela vedação ao crédito. A Constituição e a legislação complementar já contêm mecanismos legalmente aptos a mitigar esses efeitos — por meio de diferenciação de alíquotas, diferimento do fato gerador, vinculação de receitas e avaliações periódicas — sem renunciar à finalidade extrafiscal. Ajustes desse tipo são essenciais para evitar que a tributação transforme-se em obstáculo ao investimento, à segurança energética e ao desenvolvimento regional que a exploração da margem equatorial pode propiciar.

Fonte: Jorge Alves