Um recente acórdão do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), proferido pela 1ª Turma Ordinária da 2ª Câmara da 1ª Seção em 27 de julho, reacendeu uma discussão central no direito tributário e na governança de estruturas financeiras intragrupo: quais são os critérios válidos para reconhecer substância econômica em holdings estrangeiras que recebem juros de empresas brasileiras?

O julgamento e o que estava em disputa

O caso envolveu um grupo multinacional do setor de infraestrutura de telecomunicações e a Receita Federal. A controvérsia centrou-se na dedutibilidade, pela filial brasileira, de juros pagos a três holdings sediadas na Holanda. O Fisco sustentou que duas dessas credoras eram meras entidades de fachada — sem substância econômica suficiente — e, por isso, deveria aplicar a trava de subcapitalização que limita a dedutibilidade de juros a 30% do patrimônio líquido, prevista no art. 25 da Lei nº 12.249/2010, combinado com o art. 24-A da Lei nº 9.430/1996 e o art. 2º, IV, da Instrução Normativa RFB nº 1.037/2010. A terceira holding não foi alcançada pela mesma conclusão porque a administração tributária não demonstrou que ela se enquadrava no tipo societário visado pela norma.

O resultado do julgamento foi dividido: duas credoras foram consideradas “de papel”, sujeitas à trava mais restritiva; a terceira, por ausência de prova em sentido contrário por parte da autoridade fiscal, escapou dessa limitação. A decisão evidencia que o elemento da substância econômica continua a ser determinante para a qualificação e o tratamento tributário de operações intragrupo.

Regras normativas e a busca por definição de substância

O ponto de partida normativo está na própria legislação tributária e em atos normativos da Receita. A Lei nº 9.430/1996 contém, desde antes, mecanismos que restringem a dedutibilidade de juros pagos a credoras estrangeiras sem atividade econômica substantiva, mas não definiu o conceito de substância. Coube então à Instrução Normativa RFB nº 1.037/2010 identificar regimes fiscais privilegiados e qualificar, no caso da Holanda, regimes aplicáveis a holdings que não exerçam atividade econômica substantiva.

Em 2016, a IN foi alterada para tentar explicitar o conceito: passou a considerar como indicativo de atividade econômica substantiva a existência, no país de domicílio da holding, de capacidade operacional apropriada — evidenciada, entre outros fatores, por empregados próprios em número suficiente e por instalações físicas adequadas para a gestão e a tomada efetiva de decisões relativas ao desenvolvimento de atividades ou à administração de participações.

Esses parâmetros, contudo, permanecem vagos em termos práticos: o que é “capacidade operacional apropriada”? Quantos empregados são “suficientes”? Quais instalações físicas são “adequadas”? A indeterminação conceitual deixa margem para interpretações divergentes entre fisco, contribuintes e julgadores.

Como o caso foi debatido em juízo administrativo

Nos autos, a Receita apontou elementos que, em seu entendimento, indicavam ausência de substância: ausência ou escassez de empregados locais, compartilhamento de endereço com a controladora, expatriados que apenas repetiam instruções da matriz, pagamentos de juros concomitantes a repasses sem que contratos estivessem assinados, e fluxo financeiro que entrava e saía da entidade no mesmo valor — indícios clássicos de mera intermediação.

As holdings defenderam a existência de uma estrutura de tesouraria legítima, com pessoal qualificado, autonomia decisória sobre crédito e câmbio, e contratos e práticas que, segundo elas, seriam compatíveis com operações entre partes independentes. A decisão administrativa entendeu, porém, que, no caso de duas das credoras, os elementos trazidos pelo fisco foram suficientes para concluir pela ausência de substância. Para a terceira, a falta de demonstração por parte do Fisco sobre o enquadramento societário levou à manutenção do tratamento mais favorável.

Padrão internacional versus aplicação literal da IN

O acórdão expõe um contraste entre o teste formal previsto na IN — centrado em quantidade de empregados e presença física — e o entendimento considerado “padrão-ouro” em instrumentos internacionais, como as Diretrizes de Preços de Transferência da OCDE e os comentários ao Modelo de Convenção da OCDE. Nessa perspectiva, a avaliação de substância em entidades financeiras intragrupo não depende apenas de indicadores físicos e numéricos, mas sobretudo da existência de controle efetivo sobre riscos relevantes — o chamado "control over risk".

Segundo esse enfoque, o que importa é se a entidade tem e exerce a capacidade de assumir, gerir e decidir sobre riscos financeiros, mesmo quando realiza suas atividades com equipe enxuta ou com parte da execução terceirizada, desde que mantenha autoridade para definir os termos e avaliar resultados. Uma tesouraria com poucos profissionais, mas com evidências documentais de decisões de crédito, políticas de risco implementadas e registros contemporâneos, pode ter substância suficiente para fins tributários segundo o padrão internacional.

Consequências práticas e recomendações de governança

O impacto prático é imediato para empresas que estruturam cash pools, tesourarias centralizadas e holdings financeiras com participação do Brasil. A lição do caso é clara: substância se demonstra com governança e documentação produzidas no momento da atividade, não retroativamente. Para reduzir riscos de desconsideração ou de aplicação de travas de subcapitalização, recomenda-se atenção a:

  • Manter atas e registros de comitês de crédito e tesouraria, com decisões datadas;
  • Ter políticas de risco formalizadas e evidências de sua aplicação;
  • Registrar a metodologia de precificação de operações intragrupo, demonstrando avaliação técnica própria;
  • Documentar a alocação de responsabilidades e poderes decisórios, mesmo quando parte da execução for terceirizada;
  • Conservar provas de que profissionais locais tomam ou aprovam decisões relevantes sobre riscos e retornos.

    • Essas medidas são tanto de natureza documental quanto de governança e compliance; servem para produzir a prova que, em um eventual autuação, permitirá confrontar testes formais com critérios mais substanciais.

    Pontos de atenção e desdobramentos esperados

    Duas observações merecem destaque. Primeiro, o caso revela que a administração tributária brasileira pode aplicar, com base na IN vigente, uma leitura mais literal dos requisitos de "capacidade operacional". Segundo, existe uma tendência de convergência entre o direito nacional e padrões internacionais — reforçada por mudanças legislativas e regulamentares recentes, como a adesão a modelos internacionais de preços de transferência pela Lei nº 14.596/2023 —, o que deverá elevar a exigência de provas relativas ao controle efetivo do risco nas estruturas financeiras.

    Em termos práticos, isso significa que litígios futuros tenderão a explorar mais intensamente elementos trazidos tanto pela OCDE quanto pela jurisprudência europeia sobre estruturas de financiamento e beneficiário efetivo. Para empresas e assessores, torna-se crucial alinhar práticas internas e registros às expectativas internacionais, além de observar a evolução do entendimento administrativo e judicial doméstico.

    Conclusão

    O acórdão do Carf sobre as holdings holandesas não é apenas mais uma disputa técnica sobre dedutibilidade de juros: é um sinal de que o debate sobre substância econômica — e sobre como ela deve ser provada — está entrando numa nova fase no Brasil. A tensão entre testes formais e a avaliação baseada em controle sobre riscos exige que empresas que atuam com estruturas intragrupo elevem seus padrões de governança documental. Substância se constrói e se prova no cotidiano das decisões, não apenas na retórica após a autuação.

Fonte: Jorge Alves