A promessa de reduzir a litigiosidade que embalou a reforma tributária sobre o consumo enfrenta já em sua transição um dos seus maiores desafios práticos: o destino dos valores destacados como IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) e CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) em relação à base de cálculo do ICMS. A questão, que começou a emergir na fase de testes de 2026, tende a persistir e ganhar complexidade à medida que os novos tributos se tornam exigíveis em caráter pleno.

Contexto da transição e cronograma das novas contribuições

A reforma não promoveu a substituição instantânea dos tributos antigos. Prevê-se um período escalonado em que regimes antigos e novos coexistem. Em 2026, IBS e CBS passaram por uma fase de teste: destaque obrigatório nas notas fiscais, alíquotas simbólicas (0,1% para o IBS e 0,9% para a CBS) e, para quem cumprir as obrigações acessórias previstas na Lei Complementar 214/2025 (arts. 343, 346 e 348, § 1º), dispensa do recolhimento.

A partir de 2027 a CBS torna-se plenamente exigível, substituindo integralmente PIS e Cofins. O IBS manterá alíquota simbólica em 2027 e 2028 (0,1%) e somente a partir de 2029 será progressivamente majorado conforme o ICMS for reduzido, com previsão de extinção do imposto estadual em 2033, segundo a sequência de alteração prevista na legislação complementar.

Dois momentos, duas perguntas

A controvérsia divide-se em duas etapas bem definidas: já em 2027, quando a CBS passa a ser cobrada na prática, há dúvida sobre se seu montante integrará a base do ICMS. Em 2029, quando o IBS assumir relevante expressão econômica e conviver com um ICMS em redução, a mesma problemática adquire maior intensidade.

Autoridades fazendárias estaduais têm manifestado interpretações que distinguem esses momentos. Para 2026, há consenso administrativo em identificar que os valores destacados não compõem a base do ICMS, pela razão de não representarem recolhimento efetivo nem acréscimo de ônus assimilável ao preço da operação. Essa posição consta de consultas fiscais de algumas unidades federativas.

Já no estágio em que os novos tributos se tornam exigíveis, a leitura adotada por diversas administrações é oposta: quando o IBS e a CBS forem cobrados do adquirente, passariam a integrar o valor da operação e, assim, a base do ICMS, com fundamento no artigo 13 da Lei Complementar 87/1996. Em apoio a essa visão invocam-se, genericamente, a coerência sistêmica (os tributos substituídos sempre integraram a base) e a lógica arrecadatória, de salvaguarda da receita subnacional prevista no regime constitucional de transição.

Argumentos contrários à inclusão na base do ICMS

Há, porém, argumentos jurídicos e sistemáticos que apontam no sentido contrário. Primeiramente, a própria arquitetura da reforma adotou o cálculo "por fora" para IBS e CBS, com destaque e apuração autônoma, afastando a sobreposição tributária. A LC 214/2025 define a base do IBS e da CBS como o valor da operação, mas expressamente exclui desse montante o próprio IBS e a própria CBS, além do ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins (art. 12, § 2º), evidenciando a opção por mitigar efeitos cumulativos.

Incluir IBS e CBS na base do ICMS seria contraditório com essa opção técnica, reintroduzindo forma de cumulatividade que a reforma buscou eliminar. Também existe argumento conceitual: os valores destacados a título de IBS e CBS não remuneram o alienante nem constituem receita da operação, mas representam tributo devido a entes diversos e transitam pela escrituração do contribuinte. Se não representam preço, não podem integrar a base do imposto estadual.

Adicionalmente, enquanto vigorarem as alíquotas de teste, esses montantes não configuram receita definitiva dos entes tributantes, o que os afasta ainda mais do conceito de valor da operação do ponto de vista tributário.

Princípios constitucionais, precedentes e limites interpretativos

O debate remete a princípios constitucionais inscritos na própria reforma, como a neutralidade tributária do IBS (art. 156-A, § 1º) e os princípios da simplicidade e transparência (art. 145, § 3º). A interpretação sobre a exclusão ou inclusão deve, portanto, ser harmônica com esses vetores.

O Supremo Tribunal Federal, no tema 69 (RE 574.706), assentou que valor correspondente a tributo que não se incorpora ao patrimônio do contribuinte não pode servir de base de outro tributo. Já o Superior Tribunal de Justiça, no tema 1.223, admitiu inclusão de PIS e Cofins na base do ICMS no regime anterior, porque essas contribuições integravam o preço devido ao seu modo de cálculo "por dentro". A diferença essencial reside no regime jurídico distinto aplicado ao IBS e à CBS: cálculo externo e apuração autônoma. Isso afasta, em tese, a aplicação automática do precedente que permitiu a inclusão de PIS/Cofins na base do ICMS.

Impactos práticos e riscos para contribuintes e entes federativos

A decisão sobre esse ponto terá efeitos econômicos concretos e imediatos. A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS implica tributar o Estado sobre montantes que correspondem a outros tributos, o que altera margens, política de preços, contratos de longo prazo, fluxo de caixa das empresas e parametrizações de sistemas fiscais. Para os contribuintes, o ambiente atual gera risco duplo: optar pela exclusão pode ensejar autuações administrativas; optar pela inclusão pode resultar em custo tributário adicional cuja constitucionalidade será objeto de disputa.

Do lado dos Estados, já se observa divergência de interpretação: algumas unidades federadas afirmam a inclusão a partir do início da exigibilidade; outras admitem a exclusão durante a fase de testes. Essa falta de uniformidade amplia a insegurança jurídica e cria possibilidade de disputas judiciais e administrativas disseminadas no período de transição.

  • Impactos operacionais: necessidade de adaptação de notas fiscais, sistemas de faturamento e escrituração.
  • Impactos contratuais: revisão de preços e cláusulas de contratos de fornecimento e de serviços.
  • Impactos contenciosos: aumento potencial de litígios entre contribuintes e fazendas estaduais.

Pontos de atenção para observadores e agentes econômicos

Alguns aspectos merecem atenção imediata por parte de advogados, contadores e empresas: acompanhar as consultas e normas editadas pelas secretarias de Fazenda estaduais; avaliar o risco de autuação versus custo imediato de inclusão na base do ICMS; considerar cláusulas contratuais que prevejam adequações tributárias durante a transição; preparar controles e documentação que demonstrem a natureza destacada do IBS e da CBS.

Do lado institucional, há necessidade de uniformização interpretativa ou de manifestação legislativa complementar que elimine a controvérsia. A ausência de regra expressa na LC 214/2025 quanto à exclusão do IBS e da CBS da base do ICMS deixou uma lacuna que a jurisprudência e a administração tributária terão de preencher — o que, no cenário presente, tende a ocorrer de forma fragmentada.

Conclusão

A controvérsia sobre a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS expõe uma tensão entre duas metas centrais da reforma: a simplificação e a preservação da arrecadação. Embora haja argumentos administrativos a favor da inclusão com base em coerência arrecadatória, a arquitetura normativa do novo sistema — cálculo "por fora", destaque obrigatório e princípio da neutralidade — oferece fundamento robusto para a exclusão desses valores da base do imposto estadual.

É provável que o tema percorra o Judiciário ao longo da transição, gerando disputas que podem comprometer a meta de reduzir a litigiosidade. Enquanto não houver uniformização de entendimento ou intervenção normativa expressa, contribuintes e entes federativos enfrentarão riscos e custos de conformidade e litígio. A promessa de segurança jurídica que motivou a reforma corre o risco de ficar aquém dos efeitos práticos do seu primeiro capítulo, exigindo atenção contínua de operadores, legisladores e magistrados.

Fonte: Jorge Alves