Contexto da prestação de serviços de saneamento
Concessionárias de água e esgoto são responsáveis por captar, tratar e distribuir água, bem como coletar e devolver o esgoto tratado ao meio ambiente. Operam sob contratos de longo prazo com o titular do serviço e com tarifas fixadas por agências reguladoras. Para cumprir metas de universalização, investem continuamente em redes, adutoras, reservatórios e estações, e esses investimentos são remunerados ao longo da concessão pela própria tarifa. Exemplos típicos são a Sabesp, em São Paulo, e a Copasa, em Minas Gerais.
Regime tributário anterior
No modelo substituído pela reforma, a tarifa de água e esgoto ficava fora do ISS e do ICMS. A Lei Complementar 116/03 vetou a inclusão desses serviços na lista de tributos, sob o argumento de que a tributação poderia comprometer a universalização. O STF afastou o ICMS para o fornecimento de água tratada (RE 607.056, tema 326, 10/04/2013), reconhecendo que não se trata de circulação de mercadoria.
Restavam, portanto, as contribuições federais PIS e Cofins, no regime não cumulativo. O maior peso recaía sobre o crédito relativo às obras de infraestrutura. As leis 10.833/03 (Cofins) e 10.637/02 (PIS) permitiam o aproveitamento de crédito apenas na medida da amortização do ativo intangível ou proporcional ao recebimento do ativo financeiro, exceto para máquinas e equipamentos do ativo imobilizado.
Mudanças trazidas pela reforma tributária
A Emenda Constitucional 132/23, a Lei Complementar 214/25 (LC 214/25) e a Lei Complementar 227/26 (LC 227/26) criam um novo modelo tributário, baseado no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e na Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). O objetivo é substituir PIS, Cofins, ICMS e ISS nas operações onerosas de bens e serviços, inclusive nas tarifas de saneamento.
Incidência sobre a tarifa
A LC 214/25 define que qualquer operação onerosas com bens ou serviços, inclusive a prestação de serviços públicos, está sujeita ao IBS e à CBS. Assim, a tarifa de água e esgoto passa a ser tributada pela alíquota padrão desses tributos, perdendo a exclusão que existia no ICMS e no ISS.
Durante a tramitação, o saneamento chegou a ser equiparado a serviços de saúde, com redução de alíquota. No texto sancionado, porém, a equiparação foi retirada, mantendo a tarifa sujeita ao IBS e à CBS pela alíquota padrão.
Importante: de 01/01/2026 a 31/12/2032, ICMS, ISS, PIS e Cofins permanecem fora da base de cálculo do IBS e da CBS, conforme a LC 214/25.
Local e momento do fato gerador
Para o abastecimento de água destinado ao consumo, o fato gerador ocorre no local de entrega ao usuário final; para operações sem consumo efetivo, aplica‑se o local do estabelecimento principal do adquirente. O tributo nasce na fatura quando esta se torna exigível ou quando o pagamento é efetuado, salvo regra especial para compras realizadas por entes públicos.
Devolução de parte da CBS e do IBS
A LC 214/25 estabelece que a CBS será devolvida pela União e o IBS pelos Estados, DF e Municípios a famílias inscritas no CadÚnico com renda per capita de até meio salário‑mínimo. No abastecimento domiciliar, a devolução será de 100 % da CBS a partir de janeiro de 2027 e de 20 % do IBS a partir de janeiro de 2029.
O Decreto 12.955/26, que regulamenta a CBS, denomina essa devolução “cashback desconto” e determina que o desconto seja aplicado diretamente na cobrança.
Crédito sobre a infraestrutura da concessão
A LC 214/25 permite ao contribuinte regular apropriar crédito quando o débito relativo à operação de aquisição for extinto por modalidades admitidas, exigindo documento fiscal eletrônico idôneo e destaque correto do IBS e da CBS. Para bens de capital, o crédito é integral e imediato, independentemente de amortização contábil.
Diferentemente do regime antigo, que vinculava o crédito ao ritmo de amortização do ativo intangível ou ao recebimento do ativo financeiro, o novo regime baseia‑se apenas na não cumulatividade e na extinção do débito, permitindo a antecipação do benefício financeiro.
Quatro momentos são relevantes:
- Direito ao crédito: nasce da aquisição documentada.
- Apropriação: depende da extinção do débito ou do destaque correto enquanto vigora a dispensa.
- Utilização: segue ordem legal – primeiro saldos vencidos, depois débitos do mesmo período e, por fim, débitos futuros.
- Recuperação financeira: pode ocorrer por compensação ou ressarcimento, este último com prazo de apreciação de até 180 dias (ou 60 dias para contribuintes em programa de conformidade).
Em projetos de investimento intenso, onde os créditos superam os débitos tarifários, o ressarcimento pode representar ganho significativo.
Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi)
A Lei 11.488/07 suspende PIS e Cofins na compra de máquinas, equipamentos e materiais de construção para obras de infraestrutura, convertendo a suspensão em alíquota zero após a incorporação. A LC 214/25 estende esse benefício ao IBS e à CBS, incluindo importação e locação de equipamentos, mas sem gerar crédito para a concessionária.
Portanto, dentro de um mesmo projeto podem coexistir aquisições com suspensão (sem crédito) e aquisições tributadas (gerando crédito). Cada operação deve ser analisada individualmente.
Créditos de PIS e Cofins ainda em curso
A LC 214/25 garante que os créditos de PIS e Cofins que já estavam sendo apropriados na data da extinção continuem válidos como crédito presumido da CBS, obedecendo às regras antigas. Créditos ainda não utilizados permanecem utilizáveis, devendo ser registrados na escrituração do PIS/Cofins.
Assim, a concessionária passará a lidar com três camadas de crédito sobre a mesma rede: (i) parcelas futuras do regime antigo (crédito presumido da CBS); (ii) créditos antigos não apropriados ou não utilizados; (iii) crédito do IBS e da CBS sobre aquisições posteriores.
Transição e impactos práticos
As alíquotas entram em vigor de forma escalonada:
- 2026 – CBS 0,9 % e IBS estadual 0,1 %; recolhimento dispensado para quem cumprir obrigações acessórias.
- 2027 – CBS passa a ser cobrada; PIS e Cofins são extintos. IBS 0,05 % estadual e 0,05 % municipal; CBS reduzida em 0,1 ponto percentual.
- 2029‑2032 – ICMS e ISS são reduzidos progressivamente (9/10, 8/10, 7/10, 6/10 das alíquotas originais) e serão extintos a partir de 2033.
Como a tarifa de água e esgoto já estava fora do ICMS e do ISS, a redução desses tributos tem impacto limitado sobre a receita tarifária. O efeito principal recai sobre as compras de insumos (químicos, energia, materiais), que passarão a ter menor carga de ICMS/ISS e maior carga de IBS, gerando crédito adicional.
Para concessionárias que operam em múltiplos municípios, as alíquotas de IBS podem variar dentro da mesma área de atuação, pois cada ente federativo fixa sua alíquota por lei ou, na ausência, aplica a alíquota de referência estabelecida pelo Senado Federal.
Reequilíbrio contratual
A Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões) já previa revisão tarifária quando a criação, alteração ou extinção de tributos impactasse o equilíbrio econômico‑financeiro. A LC 214/25 cria um capítulo específico para contratos administrativos, aplicável inclusive a concessões firmadas antes da reforma.
Os principais pontos são:
- A régua do reequilíbrio passa a ser a carga tributária efetiva, que inclui alíquota nominal, base de cálculo, crédito de não cumulatividade e benefícios fiscais.
- O ajuste depende de comprovação do desequilíbrio, comparando a carga prevista no contrato com a carga efetiva após a reforma.
- A matriz de risco desfavorável à concessionária pode ser revista, permitindo ajustes tanto para aumento quanto para redução da carga tributária.
- O pedido de reequilíbrio deve ser instruído com cálculo detalhado e será analisado pelos órgãos reguladores, que podem definir metodologias específicas.
Até a data de pesquisa (outubro de 2026), não foram identificados atos normativos da ANA, ARSESP ou ARSAE‑MG que regulamentem o procedimento de reequilíbrio, embora a ARSAE‑MG tenha aberto consulta pública (74/26) sobre a transição tarifária.
Perspectivas e conclusão
A reforma tributária traz mudanças estruturais para as concessões de água e esgoto: a tarifa passa a integrar o IBS e a CBS, o crédito sobre investimentos deixa de estar atrelado à amortização e pode ser antecipado, e a devolução de parte da carga tributária beneficia famílias de baixa renda.
O impacto final sobre a tarifa ao consumidor dependerá da combinação de três fatores – (i) a nova incidência de IBS/CBS, (ii) a recuperação de créditos sobre as compras de insumos e (iii) o ajuste contratual promovido pelos reguladores. Concessionárias que mantiverem controle rigoroso dos créditos e adotarem estratégias de otimização fiscal terão maior capacidade de preservar a rentabilidade e de repassar, de forma equilibrada, os efeitos tributários ao usuário final.
Em síntese, a reforma altera não apenas a alíquota nominal, mas todo o mecanismo de cálculo da carga tributária efetiva, exigindo das concessionárias um planejamento tributário mais sofisticado e um acompanhamento próximo das decisões regulatórias para garantir a continuidade dos investimentos necessários à universalização do saneamento básico no Brasil.
Fonte: Jorge Alves
