A litigância tributária no Brasil tornou-se uma das principais fontes de ineficiência econômica e institucional do país. O efeito combinado de um estoque bilionário de processos, arquiteturas federativas fragmentadas e normas tributárias complexas transformou disputas fiscais em entrave à arrecadação, à competitividade das empresas e à capacidade de resposta do Judiciário. Em meio a essa crise estrutural, instrumentos consensuais — transação, conciliação, mediação e arbitragem — ganham destaque como alternativas necessárias para reduzir o passivo e evitar nova onda de processos decorrente das mudanças normativas recentes.

Dimensão econômico-processual do contencioso

Os números do contencioso tributário desenham um cenário de grande magnitude. A soma das demandas administrativas e judiciais alcançou patamares equivalentes a praticamente três quartos do Produto Interno Bruto, colocando em perspectiva o impacto macroeconômico dessas disputas. Empresas transnacionais estabelecidas no país relatam que os valores discutidos localmente representam, em média, mais da metade do faturamento obtido no Brasil — uma proporção muito superior à observada em outros países onde atuam.

No plano processual, as execuções fiscais figuram entre os principais fatores de congestionamento do Judiciário. Elas correspondem a aproximadamente um quinto do acervo de casos pendentes e a quase metade das execuções em fila, com tempo médio até a baixa que supera oito anos. Mais expressivo ainda é o perfil federativo dessa litigiosidade: cerca de 80% das execuções pendentes tramitavam na Justiça Estadual ao final de 2025, concentradas de forma acentuada em poucos tribunais.

Esse desequilíbrio tem implicações práticas. Como estados e municípios são responsáveis pela cobrança de seus créditos, o Judiciário Estadual concentra a maior parte do passivo municipal judicializado. Apenas dois tribunais estaduais concentravam, sozinhos, mais de metade do acervo estadual: milhões de execuções no âmbito desses tribunais alimentam um problema localizado que reverbera em todo o sistema.

Informação insuficiente e metodologia inconsistente

Além do volume, existe um problema de transparência e qualidade da informação sobre riscos fiscais. A análise das peças orçamentárias que tratam dos passivos potenciais revelou reduções bilionárias de valores sem justificativa pública clara, métodos de cálculo pouco verificáveis e aumento do número de temas com impacto classificado como “não disponível”. Em termos práticos, isso impede que gestores e a sociedade dimensionem com segurança o contingente de obrigações tributárias em discussão.

O problema se agrava porque a dívida ativa federal também permanece elevada, administrada pela Procuradoria responsável e superior a trilhões de reais. Quando somado ao estoque de execuções estaduais e federais, o quadro aponta para um passivo que compromete a capacidade de arrecadação e acentua a insegurança jurídica para contribuintes e administradores.

Causas estruturais e processuais do aumento do contencioso

O crescimento do contencioso é multifatorial. Entre as causas identificadas estão a elevada complexidade e multiplicidade de normas tributárias, que geram controvérsias interpretativas; a insuficiente transparência dos entes arrecadadores quanto aos fundamentos de condutas normativas; a falta de integração entre as instâncias administrativa e judicial; e incentivos econômicos e jurídicos favoráveis ao ajuizamento de ações, como a expectativa sobre decisões de tribunais superiores.

Aspectos processuais também influenciam: varas especializadas em matéria tributária costumam demandar cerca de metade do tempo das varas comuns para concluir demandas, mostrando que especialização produz celeridade e qualidade decisória. Filtros de admissibilidade de recursos repetitivos reduziram o fluxo de processos aos tribunais superiores. Contudo, a própria estrutura federativa e o excesso de obrigações acessórias aumentam os custos de conformidade e alimentam a litigância.

Medidas implementadas e resultados concretos

Nos últimos anos, políticas judiciais voltadas à depuração do acervo mostraram resultados relevantes. Decisões que autorizaram a extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, condicionando novos ajuizamentos à tentativa prévia de conciliação ou solução administrativa e ao protesto do título, possibilitaram uma estratégia prática para eliminar cobranças de baixa recuperabilidade. Tal política foi estendida a execuções paralisadas há longos períodos, contribuindo para a conclusão de milhões de processos e para a redução substancial do estoque em poucos anos.

Complementarmente, tribunais passaram a automatizar rotinas de controle processual — com registro de suspensões, identificação de processos paralisados e encaminhamento ao juiz competente — o que tem acelerado baixas e o saneamento do acervo.

Riscos da transição tributária e a centralidade da consensualidade

A Emenda Constitucional que redesenhou a estrutura material tributária foi concebida para simplificar o sistema, porém preservou a separação de atribuições de cobrança, fiscalização e representação judicial entre os entes federativos. Na prática, isso pode gerar múltiplos lançamentos e execuções sobre o mesmo fato gerador, com projeções que indicam a possibilidade de triplicação do contencioso sobre o consumo e riscos significativos de sobrecarga das instâncias ordinárias e federal.

Pesquisas estimam que o estoque de litígios sobre tributos relevantes — ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI — é de milhões de processos e dificilmente será esgotado antes de 2033. Assim, o país deverá conviver por mais de uma década com regimes de contencioso distintos, o que torna imprescindível que instrumentos consensuais deixem de ser meros complementos e se tornem condição de viabilidade do novo sistema.

Na prática, a transação já mostrou-se eficiente como instrumento de arrecadação: o órgão federal responsável pela dívida ativa atingiu recorde de valores recuperados, com parcela significativa proveniente de transações. Iniciativas subnacionais de acordo e de centros judiciais de solução de conflitos tributários também indicam ganhos potenciais na pacificação e na arrecadação.

Arbitragem tributária: potencial e limites

A incorporação da arbitragem especial tributária e aduaneira ao ordenamento surge como alternativa institucional relevante. A medida, aprovada pelo Legislativo e encaminhada para sanção, amplia o espectro de meios consensuais ao lado da mediação e da transação, e vincula a administração tributária a precedentes superiores. No entanto, a efetividade dependerá da regulamentação complementar: será preciso definir quais matérias são arbitráveis, critérios de credenciamento das câmaras e o grau de bilateralidade exigido para instaurar o procedimento.

É importante reconhecer que a arbitragem tende a atender disputas de elevada complexidade técnica e valor econômico. Já o contencioso municipal em massa exige instrumentos de massa — como protesto do título, transação por adesão e conciliação estruturada — para lidar com milhares de pequenos créditos. Em suma, soluções diversas, adaptadas às características dos conflitos, serão necessárias.

Pontos de atenção

  • Regulamentação da arbitragem: definição de matérias arbitráveis, credenciamento das câmaras e regras de instauração são decisivas;
  • Integração entre instâncias administrativa e judicial: reduzir as incertezas interpretativas exige fluxos alinhados;
  • Transparência nos riscos fiscais: clareza metodológica nas estimativas de passivo é essencial para gestão pública e para a confiança do mercado;
  • Especialização e automação processual: ampliar varas especializadas e controles automatizados reduz tempo de tramitação;
  • Instrumentos diferenciados por escala de conflito: arbitragem para casos complexos e políticas de massa para créditos menores.

Conclusão

O desafio colocado pela litigância tributária é sistêmico e duradouro. Depurar passivos de baixa recuperabilidade, ampliar meios consensuais e regulamentar adequadamente novos instrumentos, como a arbitragem tributária, são medidas complementares e necessárias. No entanto, sem uma reforma processual robusta, maior transparência dos fiscos e uma mudança cultural na interação entre administração e contribuinte, as reformas materiais correm o risco de gerar nova onda de judicialização. A combinação de políticas judiciais, instrumentos consensuais e mecanismos de governança tributária é, portanto, o caminho mais crível para reduzir o passivo, restaurar previsibilidade e preservar a capacidade de arrecadação do Estado.

Fonte: Jorge Alves