A reforma do consumo no Brasil avança como uma travessia tributária que, ao deixar para trás o antigo modelo de ICMS, ISS, IPI, IOF, PIS e Cofins, busca concentrar a carga tributária sobre o consumo em dois novos tributos: o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição de Bens e Serviços (CBS). Entre 2026 e 2032, os tributos antigos coexistirão com os novos, e a Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 14, de 2 de outubro de 2026, estabelece como será mensurada a alíquota ad rem – valor fixo por unidade de medida – que incidirá sobre os combustíveis.

Contexto da reforma tributária

A Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu o IBS e a CBS como tributos de competência compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e municípios. O objetivo central é garantir uniformidade nacional, simplificação da cadeia tributária e manutenção da carga total sobre o consumo. Para os combustíveis, a Constituição determina alíquotas "uniformes em todo o território nacional, específicas por unidade de medida e diferenciadas por produto" (art. 156‑A, §6º, IV, “a”). Essa regra transforma a tributação de um percentual sobre o preço em um valor fixo por litro, quilograma ou metro cúbico, independente da variação do preço na bomba.

Alíquotas ad rem: conceito e fundamento constitucional

No regime de imposto sobre valor agregado (IVA), a alíquota costuma ser ad valorem – um percentual aplicado sobre o valor da operação. No caso dos combustíveis, a base de cálculo passa a ser a quantidade comercializada, e a alíquota ad rem corresponde ao valor em reais que o tributo representa por unidade de medida. Essa mudança tem respaldo na Lei Complementar 214/2025, que estabelece que, a partir de 2027 para a CBS e 2029 para o IBS, as alíquotas não poderão exceder a carga tributária que os tributos substituídos impunham em um período de referência.

Metodologia de cálculo da CBS

A Portaria nº 14 define, no artigo 4º, a fórmula única para a CBS: alíquota vigente × base de cálculo. A base de cálculo varia conforme a natureza do tributo sobre o combustível:

  • Quando o PIS/Cofins incide ad rem (ex.: gasolina, etanol anidro, diesel A, biodiesel, GLP, etanol hidratado e QAV), a base é a quantidade comercializada.
  • Quando incide ad valorem (ex.: óleo combustível), a base é o valor da operação.

Em casos de isenção ou alíquota zero, o resultado da fórmula também será zero, refletindo a desoneração. Uma exceção prevista pela Lei Complementar 235/2026 suspende as reduções temporárias de alíquota de março a junho de 2026, mantendo a alíquota de fevereiro para esses meses.

Metodologia de cálculo do IBS

Para o IBS, a portaria apresenta três situações, descritas no artigo 8º, que dependem do regime tributário vigente no período de referência (julho de 2027 a junho de 2028):

  1. Combustíveis já tributados ad rem – gasolina A, etanol anidro, diesel A, biodiesel e GLP. Nessa hipótese, a alíquota vigente em cada mês já representa a carga tributária, não havendo cálculo adicional.
  2. Combustíveis tributados por percentual – óleo combustível, por exemplo. A carga é calculada como o imposto efetivamente cobrado na última etapa da cadeia (venda ao consumidor) dividido pela quantidade vendida, ou seja, a alíquota sobre a operação final.
  3. Substituição tributária para frente – aplicável a produtos como o etanol hidratado, cuja nota fiscal ao consumidor apresenta alíquota zero porque o imposto já foi recolhido nas etapas anteriores. A carga corresponde à soma do imposto próprio do substituto com o valor retido para as etapas subsequentes.

Essa abordagem evita a dupla contagem de tributos ao considerar apenas a última incidência efetiva, preservando a neutralidade fiscal e a arrecadação total.

Impactos práticos e desafios

O modelo ad rem traz benefícios claros:

  • Simplificação: distribuidores e postos deixam de ser contribuintes, eliminando a necessidade de créditos e compensações.
  • Uniformidade: a mesma alíquota por litro em todo o país elimina a guerra fiscal entre Estados.
  • Previsibilidade: o valor fixo facilita o planejamento de preços e investimentos.

Entretanto, a transição apresenta desafios:

  • Mensuração da carga tributária histórica: a carga a ser substituída inclui tributos diretos (PIS/Cofins, ICMS) e indiretos (ISS sobre armazenagem, IOF sobre seguros, custos de insumos). A portaria autoriza a utilização de fontes como subsídios federais, escrituração dos contribuintes, documentos da ANP e dados setoriais, desde que validados pelo Comitê Gestor.
  • Repercussão sobre o preço final: a alíquota ad rem deve refletir tanto a carga direta quanto a indireta para que a arrecadação não caia abruptamente. Caso contrário, o “resíduo” de cumulatividade que hoje se incorpora ao preço do combustível deixaria de ser reposto.
  • Benefícios fiscais temporários: isenções ou reduções de alíquota concedidas no período de referência reduzem a média nacional, o que implica que a alíquota futura será menor. Contudo, a nova alíquota será uniforme e não admitirá novos benefícios, exigindo atenção dos entes federativos.

Além disso, a Constituição impõe que a alíquota do IBS seja fixada pelo Comitê Gestor, órgão que representa os 26 Estados, o Distrito Federal e mais de 5 mil municípios. Essa escolha preserva o pacto federativo, evitando a centralização excessiva que ocorreria se a alíquota fosse estabelecida por lei complementar federal.

Calendário e ajustes

Para que a alíquota entre em vigor em janeiro, a publicação deve ocorrer até 2 de outubro do ano anterior, em respeito à anterioridade nonagesimal (art. 150, III, “c”). O período de referência termina em junho, permitindo que a carga de cada mês seja corrigida pelo IPCA até julho e, posteriormente, pela meta de inflação do Conselho Monetário Nacional (atualmente 3%).

No IBS, há ainda uma escalonamento previsto no artigo 7º: em 2029 a alíquota pode alcançar até 10% da carga de referência, aumentando gradualmente até 100% em 2033, quando o ICMS será extinto na proporção inversa. Essa transição gradual busca evitar choques abruptos na arrecadação dos entes subnacionais.

Tratamento diferenciado para biocombustíveis

A Constituição garante tributação inferior para biocombustíveis (art. 225, §1º, VIII). A LC 214/2025 fixa a faixa entre 40% e 90% da alíquota aplicada ao combustível fóssil equivalente. A portaria aplica, de forma direta, que o etanol anidro e o biodiesel terão 90% da alíquota do combustível fóssil ao qual são misturados. Para o etanol hidratado, o diferencial de alíquota vigente entre julho de 2023 e junho de 2024 é mantido como piso, assegurando que o benefício não seja reduzido nas alíquotas futuras.

Perspectivas e considerações finais

A Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 14/2026 representa o primeiro passo mensurável da reforma do consumo. Ela estabelece a lógica de cálculo que permitirá que a alíquota ad rem do IBS e da CBS reflita, de forma neutra, a carga tributária histórica, preservando a arrecadação e garantindo uniformidade nacional.

Entretanto, questões ainda permanecem em aberto: a definição da base de cálculo para o óleo combustível, a comparação entre biometano e gás natural processado, e a resistência de alguns entes federativos à aplicação da anterioridade nonagesimal. O acompanhamento técnico entre a Receita Federal e o Comitê Gestor, com prazo mínimo de 30 dias para conferência, será crucial para ajustar eventuais inconsistências antes da publicação final.

Assim como Riobaldo aprendeu que o caminho é o verdadeiro mestre, a travessia tributária brasileira exige medição constante. A Portaria nº 14 fornece o instrumento de medida; o desafio agora é percorrer o percurso com clareza, segurança jurídica e equilíbrio fiscal.

Fonte: Jorge Alves