A recente reforma tributária introduziu, entre outras inovações, a previsão de uma cesta básica nacional de alimentos tributada à alíquota zero. A iniciativa pretendeu simplificar a tributação do consumo e garantir tratamento favorecido a alimentos considerados essenciais, mas já logo suscitou uma questão preliminar e decisiva: o que, em termos jurídicos, qualifica um alimento como essencial para fins tributários em um país marcado por profunda diversidade regional e cultural?

Contexto constitucional e objetivo normativo

A emenda constitucional que autorizou a cesta básica não se limitou a permitir a concessão de isenção fiscal; ela impôs critérios materiais: a composição da cesta deve levar em conta a diversidade regional e cultural da alimentação brasileira, bem como garantir alimentação saudável e adequada do ponto de vista nutricional. Em outras palavras, a competência legislativa para definir os componentes da cesta está funcionalmente vinculada a finalidades constitucionais que orientam a escolha legislativa.

Isso traz um efeito imediato sobre a interpretação do adjetivo “nacional”. A expressão não pode ser reduzida a um comando de homogeneização dos hábitos alimentares: a nacionalidade do regime refere-se à aplicação uniforme da norma, não à uniformidade concreta dos padrões de consumo em todo o território.

Essencialidade como categoria relacional e contextual

É insuficiente entender a essencialidade de um alimento como atributo intrínseco e imutável do produto. Alimentos desempenham suas funções dentro de padrões dietéticos, técnicas culinárias, relações de substituição e condições territoriais de disponibilidade. Portanto, definir essencialidade exige olhar para a função que o alimento ocupa em padrões alimentares socialmente relevantes, levando em conta acesso, adequação nutricional, existência de substitutos e efeitos de uma medida de alcance nacional.

Ao mesmo tempo, não se pode reduzir a essencialidade à preferência individual ou a tradições isoladas. A legislação tributária opera mediante categorias generalizáveis e controláveis. Assim, a proposta adequa-se a uma categoria intermediária: coletiva, relacional e contextual, passível de fundamentação empírica e verificável.

Limites à argumentação econômica e à classificação fiscal

Argumentos baseados exclusivamente na relevância econômica de uma cadeia produtiva — seja por participação no PIB regional, emprego ou exportações — não se confundem com a razão constitucional para conceder alíquota zero. Políticas públicas podem privilegiar cadeias por razões econômicas, mas tal fato não demonstra, por si só, que um produto cumpra a função alimentar necessária para entrar na cesta.

Do mesmo modo, a classificação fiscal (NCM) é ferramenta essencial para identificar os bens beneficiados, porém não substitui a justificativa constitucional. A identificação precisa do produto não explica por que ele merece tratamento diferenciado; essa explicação pertence ao campo jurídico-constitucional e exige fundamentação além da mera rotulagem fiscal.

Simplicidade administrativa versus complexidade normativa

Um dos objetivos centrais da reforma foi simplificar a tributação do consumo. IBS e CBS devem ser administráveis, transparentes e pouco fragmentados. Contudo, a busca por simplicidade não pode ser invocada como razão para obviar finalidades constitucionais expressas. Quando a Constituição manda considerar diversidade regional, cultural e adequação nutricional, tais elementos integram o programa normativo do legislador; a dificuldade operacional de sua implementação pode moldar a forma de concretização, mas não autoriza sua eliminação.

Isso não significa, por outro lado, que sejam necessárias soluções extremas como a criação de cestas estaduais distintas ou alíquotas diferenciadas por território. Uma cesta nacional pode preservar regras uniformes de aplicação e, ao mesmo tempo, incorporar critérios que reconheçam pluralidade de padrões alimentares, desde que a composição e a justificativa sejam claras e fundamentadas.

Critérios para inclusão de alimentos na cesta nacional

Para que um alimento seja incluído na cesta nacional à alíquota zero, é razoável exigir, entre outros elementos, a demonstração dos seguintes aspectos:

  • Relevância alimentar: evidências de que o alimento desempenha função alimentar significativa em padrões dietéticos socialmente relevantes;
  • Adequação nutricional: contribuição para alimentação saudável, alinhada a parâmetros nutricionais;
  • Disponibilidade e acesso: condições materiais que afetam consumo e substituições possíveis;
  • Comparabilidade funcional: justificativa clara para tratar diferentemente produtos que desempenhem função semelhante;
  • Suporte empírico: dados que comprovem a pertinência da inclusão em escala nacional sem produzir tratamentos incoerentes.

Controle jurídico da escolha legislativa

Reconhecer a vinculação da escolha legislativa a parâmetros constitucionais não significa conferir ao Judiciário o poder de formular a cesta em substituição ao legislador. Entre a deferência absoluta e a intervenção judicial existe um espaço de controle da motivação e da racionalidade das decisões. Pode-se exigir que:

  • diferenças de tratamento entre alimentos comparáveis tenham fundamento racional;
  • a seleção legislativa esteja apoiada em elementos públicos e verificáveis;
  • a manutenção das escolhas sujeite-se à revisão em face de mudanças relevantes nos padrões de consumo ou nas evidências científicas.

Quanto mais sólida e transparente for a fundamentação legislativa — com dados, comparação entre alternativas e critérios públicos — maior será a margem de deferência. Inversamente, escolhas baseadas apenas em classificações formais ou pressões setoriais tendem a ser menos preservadas sob escrutínio jurídico.

Implicações práticas e pontos de atenção

Na prática, a abordagem proposta implica que a inclusão de um produto na cesta nacional exigirá fundamentação técnica e empírica, com possível envolvimento de órgãos de saúde pública, institutos de pesquisa e dados de consumo. Deve-se evitar que a consideração da diversidade regional se transforme em instrumento de captura por interesses produtivos regionais. A Constituição exige considerar a diversidade alimentar, não a diversidade meramente econômica da produção.

Algumas consequências objetivas a serem observadas:

  • necessidade de estudos nutricionais e pesquisas sobre padrões de consumo;
  • transparência das razões legislativas para facilitar o controle judicial e social;
  • mecanismos de revisão periódica para adequar a cesta a mudanças de hábitos e evidências;
  • critério uniforme de aplicação do regime, mesmo quando a composição reconheça elementos regionais;
  • evitar tratamentos discriminatórios entre produtos funcionalmente equivalentes.

Conclusão

A criação de uma cesta básica nacional à alíquota zero representa, ao mesmo tempo, um esforço de simplificação tributária e uma decisão normativa que toca valores constitucionais sobre alimentação, cultura e saúde. Reconhecer a nacionalidade do regime não implica impor homogeneidade alimentar ao país. Exige, antes, que o legislador fundamente suas escolhas em critérios que traduzam a função alimentar dos bens, sua adequação nutricional e sua pertinência no contexto da diversidade brasileira.

O equilíbrio entre simplicidade administrativa e fidelidade aos objetivos constitucionais depende de uma fundamentação clara, baseada em dados e suscetível de controle. Só assim será possível evitar que a lista de beneficiados reflita interesses setoriais ou classificações fiscais descoladas das razões que justificam o favorecimento tributário. A cesta pode e deve ser nacional sem pretender uniformizar hábitos: a unidade do regime e a pluralidade alimentar são dimensões complementares, não antagônicas.

Fonte: Jorge Alves